員警舉發載運之廢棄物之污泥即為土方，必須使用砂石專用車，顯有認事用法之違誤，撤銷罰單
【裁判字號】104,交,83
【裁判日期】1041216
【裁判案由】交通裁決
【裁判全文】
臺灣桃園地方法院行政訴訟判決 104年度交字第83號
原 告 000企業有限公司
代 表 人 鍾00
訴訟代理人 王00
被 告 交通部公路總局新竹區監理所
代 表 人 張00
訴訟代理人 黃00
上列當事人間交通裁決事件，原告不服被告民國104 年4 月15日壢監裁字第53—F00000000 號裁決，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原處分撤銷。
訴訟費用新臺幣參佰元由被告負擔。
事實及理由
一、程序部分：
（一）原告00企業有限公司不服被告如案由欄所示裁決處分，提起行政訴訟，聲明撤銷原處分。按民國一００年十一月二十三日總統公布修正之行政訴訟法，增訂第三章交通裁決事件訴訟程序，其中第二百三十七條之二規定交通裁決事件，得由原告住所地、居所地、所在地或違規行為地之地方法院行政訴訟庭管轄。且於同年十二月二十六日司法院函定自一０一年九月六日施行。查本件屬同法第二百三十七條之一第一款前段所定「不服道路交通管理處罰條例第八條而提起之撤銷訴訟」。自應由本院行政訴訟庭管轄，合先敘明。
（二）又本件係因原告不服被告所為道路交通管理處罰條例第八條之裁決而提起撤銷訴訟，依行政訴訟法第二百三十七條之一，應適用交通裁決事件訴訟程序，本院並依同法第二百三十七條之七規定，爰不經言詞辯論，附此敘明。
二、事實概要：
緣原告00企業有限公司（下稱00公司）所有之牌照號碼為000 —S3號之自用大貨車（下稱系爭車輛），於民國一０四年一月十三日四時四十分許，由司機江00駕駛，並於行經後龍鎮臺一線與臺六線口處時，為苗栗縣政府警察局竹南分局後龍分駐所警員攔查，認系爭車輛有「載運污泥未依規定使用專用車輛（當場禁止通行）」之違規行為，遂當場舉發並填製第F00000000 號舉發違反道路交通管理事件通知單（下稱舉發通知單），記載應到案日期為一０四年二月二十七日前，並移送被告處理。嗣原告於一０四年一月二十六日到案陳述不服舉發，經被告查證明確後，仍認原告前開違規事實屬實，確有「裝載砂石土方未依規定使用專用車輛（未依規定使用專用車輛）」之情形，即於一０四年四月十五日，按道路交通管理處罰條例第二十九條之一第一項及道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則等規定，以壢監裁字第53 —F00000000號裁決書（下稱原處分）裁處原告00公司罰鍰新臺幣（下同）六萬元。原告對此處分仍有不服，遂向本院提起本件行政訴訟。
三、本件原告訴之聲明與主張之理由（略）：
四、被告答辯理由（略以）：
五、本院判斷之依據與理由：
（一）按違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。行政罰法第七條第一項固定有明文。究其立法目的，乃依罪責原則，有責任始有處罰，對違反行政法上義務之處罰，以行為人有可非難性及可歸責為前提，即行為人主觀上須有故意或過失，始予處罰。次按人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。民國八十年三月八日公布之司法院大法官議決釋字第二七五號解釋文著有明文示。本號解釋明顯變更長久以來支配行政法院，認為行政罰不以故意或過失為責任條件之見解，亦即認為受行政罰之行為，仍須行為人具備責任條件，有故意或過失始得成立，大法官因而宣告行政法院六十二年度判字第三０號及同年度判字第三五０號等相關判例與憲法保障人民權利之本旨牴觸，應不再援用。惟大法官「為維護行政目的之實現，兼顧人民權利之保障」（參見該號解釋之解釋理由書），於傳統故意、過失之責任條件之外，另創設「推定過失」之責任條件類型，所謂推定過失者，主要係適用於，當法律明文規定有行為人之義務，且對於行為人違反此義務之處罰，不以發生損害或危險為要件時，祇要行為人一經違反該項義務，即被推定至少具有過失，此時除非行為人可以舉證證明其無過失，否則國家即得對該行為人處以行政罰。道路交通管理處罰條例多數處以行政罰之規定，本質上為違警罰性質，適用於此種「推定過失」之類型，與行政罰法第七條第一項之規定尚不牴觸。換言之，在具體案例的操作上，釋字第二七五號解釋所謂「推定過失」之責任條件類型，至少在舉證責任分配的轉換或判斷上，仍有適用之餘地。是行政罰法第七條第一項規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰」除落實釋字第二七五號解釋意旨外，操作上亦非不可參考該號解釋關於「過失推定」的認定與舉證責任轉換法則。
（二）次按一０一年九月六日以後，交通裁決訴訟案件已適用行政訴訟法，昔日諸多準用刑事訴訟法之下，甚至導致受刑事實體法拘束的謬誤法理與適用結論，均應揚棄不採，而回歸行政救濟法制及行政法法理。按行政救濟程序舉證責任之分配，不論學說或實務早已拋棄早期偏重國家權威性的過時的行政處分「公定力」理論，而係自行政訴訟當事人法對等性的觀念出發，認行政救濟程序之舉證責任分配，亦應採行民事訴訟程序上舉證責任分配原則，參諸行政訴訟法第一百三十六條明定準用民事訴訟法第二百七十七條舉證責任分配之規定，更足證之。換言之，行政訴訟之審理程序原則上採職權調查主義（行政訴訟法第一百三十三條參見），並無證據提出責任之觀念，從而所謂舉證責任係就「客觀舉證責任」而言，其意在經法院審理結果，事實仍陷於真偽不明時，有將事實不明轉化為終局法律效果，以及將事實無法證明之不利益分配於當事人間之功能。詳言之，法院經調查程序並適用自由心證原則，仍無法克竟確定事實之功能時，當證明度要求愈高，法院之心證愈不易形成，舉證責任愈有其運作之空間；又限制性等非授與利益之行政處分因有須符法律保留原則要求之強度，原則上自應由行政機關負舉證責任，證明其合法性，除非法律明文規定，否則舉證責任不能任意移轉予通常為人民一方的受處分人負擔。惟為了減輕行政機關於特定事件舉證上之負擔與困難，法院透過事實上推定、表見證明或當事人協力義務等立法明定法則之運用，使處分要件事實不致陷於真偽不明，避免舉證責任裁判過度浮濫，仍不違反舉證責任分配應抽象預定之法治國原則要求。
（三）按裝載砂石、土方未依規定使用專用車輛或其專用車廂未合於規定或變更車廂者，處汽車所有人四萬元以上八萬元以下罰鍰，並當場禁止通行。道路交通管理處罰條例（下稱本條例）第二十九條之一第一項定有明文。查本條立法理由係用以維護交通安全。又觀之立法者之所以將裝載砂石土方之車輛標準化，統以「砂石專用車」作為行政管制手段，並嚴格規定砂石專用車應有一定規格之高度、外框、顏色、車廂正後方之號牌，並強制裝設載重計、轉彎及倒車警報、行車紀錄器、防捲入等安全防護及機械式可密覆裝置或備有帆布能緊密覆蓋貨廂，無非係行駛於道路之砂石車，因車體龐大，駕駛人行駛於道路多有死角，不幸發生撞擊不易警覺，且所載砂石、土方沉重、容易散逸，影響視野，苟不慎掉落，恐砸傷人車，均影響行車安全。簡言之，立法意旨係以維護交通安全為主要考量，是舉凡載運與「砂石、土方」或相類似性質之物，行車時有逸散、掉落，影響交通安全之虞時，均應有該法規之適用。
（四）又查本條例第二十九條之一所稱「未依規定使用專用車輛」之「規定」何在？此涉及受規範者有無可預見性，始符法明確性原則，進而有處罰明確性原則可循。經查除道路交通安全規則第三十九條、第三十九條之一重複「以問答問」，規定「裝載砂石、土方之傾卸框式大貨車及傾卸框式半拖車」的容積應「合於規定」，確未見規定何在外，同規則第四十二條亦僅就「字體及標示方向」規定由交通部另定之。殊不論以法規命令性質之道路交通安全規則，可否再為授權的有無違反「禁止複委任」原則問題，交通部依據道路交通管理處罰條例第二十九條之一及道路交通安全規則第三十九條、第三十九條之一及第四十二條等規定，所制定「裝載砂石土方車輛使用專用車輛或專用車廂規定」，規定第一點雖另謂「並為建立砂石專用車制度及加強管理砂石車輛訂定之」，實看不出授權依據何在，更遑論授權目的、內容及範圍均不明確，足見屬行政程序法不欲承認之職權命令性質。而「裝載砂石土方車輛使用專用車輛或專用車廂規定」第二點規定：「裝載砂石、土方之傾卸框式大貨車及傾卸框式半拖車，應依本規定使用專用車輛或專用車廂，違者依道路交通管理處罰條例第二十九條之一規定處罰」；第三點同係針對裝載砂石、土方之傾卸框式大貨車及傾卸框式半拖車，規定「公路監理機關經檢驗查核其已依規定裝設下列裝置及標示者，即登檢為砂石專用車」等語。是本規定規範對象為「裝載砂石、土方之傾卸框式大貨車及傾卸框式半拖車」，系爭車輛依原告提出之照片所示（本院卷第四十四頁），於車頭後方附有巨形「夾子」，所載運之污泥是用夾子車，夾取裝污泥的太空包；此與一般載運土方係以「怪手」壓實者，顯有不同，是原告為因應所載運的事業廢棄物，於貨車上必增設之設備，如何與上述規定要求之專用車相容，甚為有疑，難認系爭車輛屬上述規定欲規範之專用車種。
（五）本案爭執重點仍在：原告所載運者究竟是否屬「砂石或土方」？查所謂「砂石或土方」，立法並無明確定義，致原告堅稱系爭車輛載運者為無機性「污泥」之廢棄物，並非砂石或土方，且原告係領有甲級廢棄物清除許可證之清運執照合法業者（參見起訴書及本院卷第四十頁以下準備程序筆錄）。此外，本條例第二十九條之一所謂裝載「砂石、土方」，應係指有建築目的，至少有類此目的之再利用功能之「砂石、土方」。即使依據內政部於九十六年三月十五日函修頒之「營建剩餘土石方處理方案」第貳、適用範圍之定義：「本方案所指營建工程剩餘土石方之種類，包括建築工程、公共工程及其他民間工程所產生之剩餘泥、土、砂、石、磚、瓦、混凝土塊等，經暫屯、堆置可供回收、分類、加工、轉運、處理、再生利用者，屬有用之土壤砂石資源」，亦難認包括廢棄物性質之「污泥」在內。本案舉發機關僅就系爭車輛之外觀拍照（參見本院卷第二十四頁背面），致無從判斷當日所載物品之外觀或內容等，此為兩造所不爭執。而原告主張當日載運者為「無機性污泥」，並據提出與當日時間相符之行政院環境保護署事業廢棄物管制中心所核發之「遞送三聯單」，以及改制前桃園縣政府所核發之廢棄物清除許可證等為證（參見本院卷第七頁以下），其真正為被告所不爭執。是以，原告所運載之物足認屬事業廢棄物，與上述規定所欲規範者為有利用性、回收性之土壤砂石資源類之「砂石或土方」，尚有不同，其如非屬該規定之「砂石、土方」，自毋庸使用該規定之專用車輛或車廂，核與道路交通管理處罰條例第二十九條之一第一項之規定無涉。又被告雖認原告裝載砂石、土方未依規定使用專用車輛予以處罰，卻未舉證原告清運此類廢棄物，均有以太空包包裝，既非為砂石、土方或相類似之物，行車過程是否有產生飛散、濺落之可能，影響行車安全之虞，而應予以處罰之必要。
（六）再按行政院環境保護署制定之「事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準」第十三條規定：「清除事業廢棄物之車輛、船舶或其他運送工具於清除過程中，應防止事業廢棄物飛散、濺落、溢漏、惡臭擴散、爆炸等污染環境或危害人體健康之情事發生。污泥於清除前，應先脫水或乾燥至含水率百分之八十五以下；未進行脫水或乾燥至含水率百分之八十五以下者，應以槽車運載」；同標準第十六條另定：「清除有害事業廢棄物之車輛應符合下列規定：一、應標示機構名稱、電話號碼及區別有害事業廢棄物特性之標誌。二、隨車攜帶對有害事業廢棄物之緊急應變方法說明書及緊急應變處理器材」。查原告當庭亦陳稱環保局規定污泥的含水量不能超過百分之八十，都是要經過擠壓等語，參以原告提出之照片，難認原告有違反上述就污泥廢棄物所特設誌管制規定。而原告記係合法取得廢棄物清除許可證之業者，且系爭車輛亦經桃園市政府核准得以載運經該機關許可清除之廢棄物種類，是原告公司自屬得以載運「廢棄物」之「專用車輛」處理廢棄物，並據以提出桃園市政府廢棄物清除許可證影本、廢棄物遞送三聯單、系爭車輛照片影本（見本院卷第九至第十二頁）。至「廢棄污泥」究是否屬「砂石或土方」，事涉專業判斷，尚難苛責原告須詳知交通部上述函示。更遑論原告為防止泥漿滲漏而使用裝載廢棄物之專用系爭車輛載運，若使用所謂載運砂石之專用車輛，反而易造成滲漏之危險，豈為立法本旨？至被告提出法務部九十九年八月五日法律字第0000000000號函釋，認為本條例與廢棄物清理法二者立法目的不同，所欲達成之行政上目的亦有不同，「尚難認符合其一規範，即可排除另一法規之適用」等語，仍未就兩者專用車輛是否必須兼具、如何兼具調和（夾子車如何配合車斗？），僅能謂係逃避問題的解釋，形同未解釋，基於司法院大法官釋字第三十八號、一三七號、二一六號及四０七號解釋意旨，本院自無庸理會此種文義及解釋態度均不明的函釋行政規則。
（七）末查廢棄物清除處理的專業主管機關即行政院環境保護署，亦未認為廢棄物污泥應同於「土方」之範疇，必須使用砂石專用車，此有原告以電子郵件至行政院環境保護署署長信箱詢問，關於清運事業廢棄物之污泥車輛機具有無規定何種型式及顏色的車身才能清運？該署回覆（略以）：「事業廢棄物清除時，應遵守事業廢棄物貯存清查處理方法及設施標準第十三條至第十八條之規定。其中第十三條規定，污泥於清除前，應先脫水或乾燥至含水率百分之八十五以下；未進行脫水或乾燥至百分之八十五以下者，應以槽車運載」等語（見本院卷第四十五頁）。是原告公司廢棄物清除處理太空包存放廢棄物污泥以防止飛散、濺落，保護載運途中沿途之環境衛生，亦維護行車安全，並非本條例第二十九條之一規定因載運與「砂石、土方」或相類似性質之物，行車時有逸散、掉落，影響交通安全之虞時，必須使用一定規格之砂石專用車。是原處分認定原告所載運之廢棄物之污泥即為土方，必須使用砂石專用車，顯有認事用法之違誤。
六、綜上所述，原處分認系爭車輛，於舉發當時確有「裝載砂石土方未依規定使用專用車輛」之違規事實。然原告係使用許可載運廢棄物之系爭車輛，是否屬交通部所定「裝載砂石土方車輛使用專用車輛或專用車廂規定」範圍有疑，且原告裝載亦有符合事業廢棄物貯存清查處理方法及設施標準所要求的脫水、乾燥方式，並以太空包包裝，足以防止飛散、濺落，而無影響行車安全之虞，難認有故意或過失之可言。被告依道路交通管理處罰條例第二十九條之一第一項及違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則之規定，裁處六萬元，於法尚有未合。原告訴請撤銷原處分，為有理由，應予准許。
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