憲政(研)090-016號 中華民國九十年三月二十九日
March 29, 2001
以「總量管制」推動政府業務委外經營的理論與策略
憲政法制組特約研究員 李宗勳、范祥偉
摘要
政府素具垂直的本質，然而在新的治理體制下，已出現水平化政策管理、多部門協力、跨機構合作等治理網絡需求，亟待政府以等同之「治理能力」回應。面對著公共需求愈來愈多，資源卻愈來愈少，政府不得不擴大民間的參與的深度與廣度，藉以構建「公共管理社會化」(public management socialize)的根基，並活化暨擴大其服務範圍與輸送機制之「分母數」、「基本面」，把「政務業務」的餅做大，體現「公共服務民間化」（public service privatization）。新治理模式下異質部門間之夥伴關係，不同於同質部門間之「府際管理」，需要透過「組際學習」瞭解彼此需求，並從中體會到關鍵不在分工多寡，而在合作聯盟是否奠基於厚實的信任基礎上。傳統在「層級節制」（hierarchy）與「市場機制」（market-based）兩極光譜中探求突破「難以治理」（ungovernability）困境的做法，超脫不了左派願景、右派工具的系絡盲點，事實上，在當前資源聯結與整合需求下，「網絡」（network）是調解與貫穿政府與市場的有效治理基礎，它是拓大社會參與的途徑，深化公民參與的理念，也是具體實踐「公共管理社會化」的治理模式。面對此一新治理模式的政府再造風潮，吾等不禁要思考在資源聯結的互賴網絡下，「公共管理社會化」之實質意涵為何？有效的優質經營策略有那一些?如何加速推動政府業務委外經營？本文即以上述上層根源的探究基礎，針對普遍被英美用以推動公辦民營委外措施的「總量管制」（global quality management）之相關概念，探究其理論基礎與推動策略，俾作為優化委外經營的新思維，並從中營建再造公共服務格局、活化「公辦民營」的經營策略。
關鍵詞：總量管制、委外經營、簽約外包、「公共管理社會化」、「公共服務民間化」、治理網絡、「組際學習」。
壹、前言
『世界經濟論壇』今(90)年九月六日公佈最新全球競爭力排名，台灣在全球競爭力與「競爭潛力」的排名，均較去年後退，其中全球競爭力的排名由第四名降至第十一名，「競爭潛力」的排名則由第十九名降至第二十一名（聯合報，89.09.07）；而同一天台北美國商會亦發表2000/2001台灣白皮書，指出阻礙台灣經濟的真正威脅，並非天災或如政治人物宣稱是來自海峽對岸的侵犯，而是來自產能過剩且缺乏競爭力與透明化的金融服務。根據該會會員調查中，八成二以上美商認為，在台灣投資，「政府」是最大阻礙，其中，行政協調性不足更是危害進入世界貿易組織及推動亞太營運中心等相關法案之要因（中時晚報89.09.09），顯見如何重建暨提昇政府的治理（governance）能力是當前之重要課題。
面對著政府財政短絀、資源愈來愈少，但公共服務需求卻愈來愈多的「難以治理」（ungovernability）情境，政府亟待調整公部門單一提供服務的角色，企求藉以活化（revitalizing）公共治理，擴大其服務範圍與輸送機制之「分母數」、「基本面」，把「政務業務」的餅做大，體現「公共服務民間化」（public service privatization）（李宗勳，民83與87）、「公共管理社會化」(public management socialize)（李宗勳與范祥偉，民89；Rhodes,1996；Stoker,1998）。
貳、「公共管理社會化」的治理需求
政府素具垂直的本質，然而在新的治理體制下，已出現水平化政策管理（horizontal policy management）、多部門協力（inter-
department partnership）、跨機構合作（collaboration across agency）等治理網絡需求（台北市研考會，民89），亟待政府以等同之「治理能力」回應。面對著公共需求愈來愈多，資源卻愈來愈少，政府不得不擴大民間的參與的深度與廣度，藉以構建「公共管理社會化」的根基，並活化公共服務的機制。新治理模式下異質部門間之夥伴關係，不同於同質部門間之「府際管理」（intraorganization management），需要透過「組際學習」（interorganization learning）瞭解彼此需求，並從中體會到關鍵不在分工多寡，而在合作聯盟是否奠基於厚實的信任基礎上（李宗勳，民89a）。
Guy Peters 在「政府未來的治理模式」（The Future of Governing：Four Emerging Models）乙書中指出市場式（market model）、參與式（participatory model）、彈性化（flexible model）、解制型（deregulating model）等四種是政府未來的治理模式（Peters，1996；孫本初等譯，民89年），然而，筆者基於此四種治理模式仍然以政府管制之「層級節制」（hierarchy）與「市場機制」（market-based）為兩極光譜的傳統思維，超脫不了左派願景、右派工具的系絡盲點（詹中原，民89）。事實上，在當前資源聯結與整合需求下，「網絡」（network）是調解與貫穿政府與市場的有效信任基礎，它是拓大社會參與的途徑，深化公民參與的理念，也是具體實踐「公共管理社會化」的治理模式。謹將這種「社會化政府」之特質與其他治理模式做一比較如表一。
模式
項目
市場式政府
參與式政府
彈性式政府
解制式政府
社會化政府
主要的診斷
獨占
層級節制
永業化
內部管制
資源網絡
結構
分權化
平坦式組織
虛擬組織
無特別形式
水平聯結
管理
績效薪給制
全面（團隊）品質管理
多元、臨時僱用制度
最大的管理自由
資源聯結與整合
決策
內部市場誘因
協議、磋商
實驗性應變決策
企業精神政府
公民社群、信任自助
公共利益
低成本
基層員工投入、諮商
低成本；協調
創新；行動力
組際學習、資源共享
表一：五個新治理模式的特質比較
資料來源：作者參考Peters,G.B.(1996), The Future of Governing: Four Emerging Models, Uni. Press of Kansas改編而成.
未來在各機關公務人力配額受限下，如何運用委外經營途徑讓公共服務的範圍與公共利益擴張，是「公共管理社會化」的核心要務與提昇國家競爭力的關鍵（李宗勳，民89b）。面對著這種「難以治理」的困境，近年來相關學者致力調整「治理」的新意涵，認為治理乃是指一種新的治理過程，一種對公私部門的價值系統之新視野、對於整個社會公共領域與私人領域所造成的影響與結果之再省思（李宗勳，民89c；Frederickson, 1997）。面對此一新治理模式的政府再造風潮，吾等不禁要思考在資源聯結的互賴網絡下，「公共管理社會化」之實質意涵為何？有效的優質經營策略有那一些?如何加速推動政府業務委外經營？本文即以上述上層根源的探究基礎，針對普遍被英美用以推動公辦民營委外措施的「總量管制」（global quality management）之相關概念，探究其理論基礎與推動策略，俾作為優化委外經營的新思維，並從中營建再造公共服務格局、活化「公辦民營」經營策略。
參、「總量管制」的理論基礎
筆者頃於今(89)年十月份人事月刊出刊之主題專論「簽約外包的理論與經營策略」乙文（李宗勳與范祥偉，民89），概要引介如何將素來運用於工廠與汽機車之空氣品質管制之「總量管制」的概念與策略引進至政府業務的委外經營措施；近來已漸被引進包括高雄縣市政府教育局國民小學新生分發員額管制 (高雄市教育局，民89)、教育部對各校大學招生名額總量管制、內政部營建署對大型社區開發案依計劃人口數與可興建住宅總樓地板面積進行管制 (聯合報，88.12.
21)；甚至連中央健保局為了提昇醫療品質，也計劃採報酬遞減原則，鼓勵醫生配合醫院即將採行之門診「總量管制」，以逐漸減少大醫院門診量，將節省下來的經費用作調整住院費用，而醫院與基層診所也可以由競爭變成分工合作，各盡其職，不僅可以節省醫療資源，還可以提高醫療品質（聯合報，89.09.25）。而陸委會年底計劃開放之「小三通」與明年六月開放大陸人士來台觀光亦均將採行「限團限量、團進團出、少量管制」的「總額限量管制」（中國時報，89.10.21）原則執行。
這種「總量管制」的觀念與策略，事實上與英國「全民健康服務體系」 （National Health Service，以下簡稱NHS）之變革管理過程中採用之「總額預算制度」（global budgeting system）、「內部市場」（internal market）之新公共管理運動的興起有關，廣泛進行服務輸送的改革與內部市場機制的引進。謹逐一陳述如次。
文章定位：
