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2004.06.23 中國時報
回歸憲法談健保爭議
◎蘇永欽

最近健保局以台北市積欠勞工健保費補助款，移送行政執行處強制執行，引起台北市政府強烈反彈，除了質疑查封公用財產的適法性以外，對於補助款債務是否存在，衛生署用行政解釋創造的債權，地方政府可不可以不承認，爭議更大。由於行政法院迄今未對這個實體問題做出判決，而媒體評論家幾乎都只會從權力鬥爭的角度去發揮想像力，使得這項爭議的法理分析，完全被忽略──尤其是憲法層面的思考。

健保費補助款的憲法爭議，是到了前年十月大法官通過第五五○號解釋才算塵埃落定。大法官認為全民健保的義務應由中央與地方共同承擔，沒有接受台北市所提純屬中央政府義務的主張。基於這一層憲法義務，全民健保法第二十七條規定由地方政府分攤部分補助款，原則上也就不致違憲。但大法官又從地方自治為憲法「制度保障」的角度，做了兩項重大的保留，第一，這類補助不得侵害地方財政自主權的核心領域，換言之，即使有憲法的依據，中央立法課加地方此類負擔，不能造成地方財政困境，而實質掏空了地方自治。第二，此類中央保留執行權限而地方僅能配合支出，所謂「中央請客，地方埋單」的制度設計，為確保地方自治不受侵害，必須在有關財政劃分的行政決策與立法過程中，給予地方政府充分參與的機會。換言之，即使財政負擔不能與權限扣合，如一般地方自治理論所要求，至少也要與決策參與扣合。我在解釋公布後，就在報上發表評論，對大法官在地方自治與國家社福政策之間找到的平衡點，敬表認同。

可惜的是，中央政府顯然只讀了解釋「尚不違憲」的結論，而對不違憲的前提和條件，視若無睹。前提是憲法課予國家的社會福利事項，「與『居民』生活關係更為密切之地方自治團體」，有和中央共同負擔的義務，以及「憲法規定各地方自治團體有辦理衛生、慈善公益事項等『照顧其行政區域內居民』生活之義務」，因此一旦逾越此一義務範圍而讓地方分擔補助款，比如要地方補助非其居民的健保費用，不論額度多少，有沒有侵害財政自治的核心，都已經違反了憲法對地方自治的制度保障，十分明顯。不違憲的條件，則是地方政府對於財政劃分要有充分參與的機會，就此部分，其實很像有關核四停建引發的五二○號解釋，只是後者很清楚的諭知行政院補正程序，大法官在五五○號解釋則對於健保法的既成事實沒有明白指摘，僅僅毖後而沒有懲前。

但我在評論稿中就說，依本號解釋念玆在玆保障地方自治的精神，中央政府對於地方政府之前累積的欠款，因為自始未給予充分參與表達意見的機會，更應該以協商的方式，許其分期攤還，以免地方的財政自主蒙受更大損傷。從最近爆發強制執行的爭議看來，健保局固然是拿著衛生署的舊行政解釋當令箭，而置憲法保障地方自治的意旨於不顧，行政院更是擺出吃定台北市的姿態，完全沒有協商解決的意思。憲法解釋一再被這樣選擇性的解讀，怎不令人感慨！

其實全民健保法第二十七條第一款第二目，主詞是「被保險人」，也就是勞工，因此所謂「在直轄市」，文理上本來就偏向居住於直轄市的勞工，健保局硬要解讀為主事務所設於直轄市的「投保單位」，從而涵蓋所有在外縣市居住及工作的勞工及眷屬，已經扯得離譜，五五○號解釋把地方補助和其對居民的生存照顧義務結合，更完全排除了「投保單位」的解釋空間，再要拿大法官解釋前的衛生署行政解釋做基礎，認為台北市政府依健保法第二十七條必須補助外縣市勞工的健保費用，實無異以衛生署的行政解釋高於法律，而且高於大法官的憲法解釋，法律位階可以這樣倒錯，法治還有什麼前途？據說馬市長和陳署長將要就此議題進行辯論，我不知道這裡還有多少可以辯論的空間，難道要從法學緒論開始講起？

（作者為政大法律系教授）