駱明慶 7/11/2002
台大經濟系助理教授
最近，某有線電視台出現一個報導社會現象的節目，該節目有一單元，專門在上班時間突襲各公務機關，報導公務員遲到、早退、溜班、上網、睡覺等窘態，似乎獲得不錯的收視率。知名度打開之後，據說該節目主持人也有意出馬角逐台北市議員。
問題是，公務員為什麼會有這些窘態被攝影機捕捉到呢？某位單位主管被記者質問時給了相當坦白而精確的答案：不然要他們做什麼？他也無法保證下次電視攝影機再出現時，不會發生相同的情景。換言之，業務量就是固定這些，不然業務處理完畢之後，要叫公務員如何使用剩餘的上班時間。
根據考試院的「銓敘統計」，民國八十九年時我國公務員人數約六十萬人，占全部九百五十萬就業人口的百分之六點三。這樣的比例是否偏高，其實並沒有什麼明確的標準來判斷，但是上述節目所顯示的景象，卻說明我們並不需要現有數量的公務員，就足以處理相同的公務。因此，我們的問題應該是，公務員數量的多寡是怎麼決定的？
試想，如果你是一家公司的老闆，員工的薪資支出與公司的利潤息息相關，當僱用十名員工即可完成業務運作時，你會再僱用第十一個新員工嗎？你的答案當然是不會。現在，假設換個位子，如果你是某個公務單位的小主管，既有的十名屬下其實已經綽綽有餘，上級向你詢問是不是需要再加派一個人手，使貴單位更能夠「為民服務」。我想你給上級的答案應該是肯定的，反正薪水又不是你發的，多了一個人可以「領導」，何樂而不為。
當然，這只是一個小單位的假設情境，但是如果把角色換為有權決定公部門大小的國家領導人，當有助於了解公務員人數是怎麼決定的。在獨裁統治時代，統治的基礎不在於人民的同意，只要財政許可，領袖當然決定了政府部門的大小和公務員的待遇。相對來說，公務員是教育程度最高的一群，讓公務員滿意於他們的待遇與生活，是統治基礎的重要來源。
而在民主選舉的時代，此一邏輯同樣適用。一方面政府有擴大各種福利支出的傾向，另一方面擴大的服務當然需要更多的公務員來執行，除非財政惡化到相當嚴重的地步，這種政府自我擴張的傾向將難以受到節制。畢竟民選領袖的任期都是短暫的，公務員的生涯卻是終身的，政府組織一旦擴大，公務員包括退休金等福利一旦給予，要精簡時當然困難重重。
因此，問題癥結在於決定公務員人數的決策者，和負擔公務員成本的納稅人，是屬於完全不同的兩個群體。理論上，代議政治中的民意代表，應該要扮演看緊荷包、杜絕浪費的角色，以爭取「廣大選民」的支持。只是，公務員當然也會努力發揮政治影響力，而政治人物為了爭取公務員的選票，自然也會迎合公務員的利益，公務員的影響力通常會比鬆散的「廣大民眾」要強的多。
最後，預祝前述主持人高票當選市議員，並期許他一本初衷，以市議員的身分繼續「突襲」各公務機關。
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