國立清華大學經濟學系
助理教授 吳士英
(館長按：吳士英博士是意識型態咖啡館力邀加入的新合夥人，與原來兩位合夥人是大學同學，然後一起成了電機系的逃兵，轉行當經濟學家。讓我們一起熱烈歡迎這位"五年級同學"。)
近日高鐵BOT案的相關爭議，引起我對「如何形成一個好的制度」此一問題的一些想法。依我的瞭解，BOT營運方式的基本精神是希望利用民間較有效率的經營方式來完成公共建設，在廠商經營一段時間，獲得適當的利潤補償後，則將之轉移給政府營運管理。而它的基本制度架構則是由行政與立法部門訂定出規範BOT案的相關法律，行政部門再根據此一法律架構執行BOT案，其執行包括找到適當的廠商簽約，監督工程進度及注意相關細節。在契約執行的過程中雙方可能有一些爭議，或者出現契約中沒具體規範的情況，但這些問題都是商場上常見的問題，可以透過雙方協調或法院裁決來解決這些爭議，因此看來應該不會有太大的問題。但目前高鐵執行過程中所引起的行政與立法部門的爭議，顯然已超過此一爭議的範圍。
高鐵案此一爭議，引申出一個制度上的問題，即「制度上的相關規範是否是有效的承諾」的問題。換句話說，即制度上的相關規範是否可有效執行，以避免相關利害人侵犯他人權利的行為。在此次爭議中，我們看到立法委員指責行政部門圖利特定廠商，也指責高鐵將商業風險轉移給政府；而行政部門則認為，立法院的決議案是在野黨為了扯政府後腿，匆促的決議；另外台灣高鐵則指出政府風險是整個投資案得最大風險。因此我們看到一個三方都可以違背承諾的BOT制度，高鐵可以雙手一攤說政府必須擔保否則作不下去；行政部門則可以為了討好特定企業（？），或為了執政的表面成績，而對企業做出讓步；部份立法委員則倉促地做出了可能使得原來契約無法執行的決議。當然從各自利益考量的角度來看，廠商、行政部門和立法委員都在盤算自己的利益，因此他們都有動機採取她們認為對她們比較有利的作法。因此歸根就底的問題是，為什麼此一BOT制度設計是沒有信用的？即為什麼在此一BOT制度設計下，利害相關者可以違背原先承諾卻不用負擔太大成本？
一個制度的維持，一方面是透過法律規範來建立，但由於環境的變動，制度中的成文規定並無法鉅細靡遺的規範每一個可能發生的情況時。此時就得透過不成文的習俗或默契來解決成文規定的不足。依我觀察，維持制度信用的這兩個因素，在目前的台灣都尚待建立。就以台灣目前憲政體制的爭議來說，是傾向總統制或傾向內閣制，並沒辦法透過大法官釋憲來得到適當釐清。那我們有沒有不成文慣例來幫助憲法此一制度的運作？中華民國雖擁有成文憲法九十幾年但實施的經驗可能不到二十年，因此憲政經驗顯然嚴重不足。回到BOT的例子，由於高鐵BOT案並沒有牽涉到憲政的層次，因此應該較有可能透過法律得到解決。但顯然地，在這個例子上，我們也遇到相同的問題。法律的規範顯然不完整，而又沒有BOT的實行經驗可供遵循。處在這種先天不足，後天不良的限制之下，若各方能少一點政治考量，就事論事來共謀解決之道，不僅可解決目前的高鐵問題，同時也可以為往後BOT案建立更完善的規範與慣例。但顯然地，搞政治的人是不太會考慮十年二十年後的事，他們比較在意的是短期的政治利益。因此也就出現我們所看到的高鐵案紛爭。
當一個制度已經可有效執行時，政治力的影響必然比較小。以借貸契約此一制度為例，法律中的相關規範，配合法院判例與民間商業活動中的默契，形成完整的制度規範，因此政治力很難改變這些規範。但對一個正在形成的制度，政治力的影響就非常大，原因在於制度形成初期，大部分都會牽涉到相關法律條文的訂定，而立法的過程必然會牽涉政治的考量。由於社會的快速變遷，因此可預期的，我們將不斷面臨舊制度的調整與新制度的建立，因此政治考量扭曲制度建立的情況，將如高鐵BOT案一樣一再出現。由於目前立法院的政治生態是藍綠各半，處在此種恐怖平衡中，制度的形成機制顯得更為脆弱，任何一陣營的運作都可能改變相關的法律規定。因此短期內政治考量對制度建立所造成的風險似乎看不到改善的契機。
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