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2003-03-10 14:15:58| 人氣577| 回應0 | 上一篇 | 下一篇

雙首長制與政府失靈

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中山大學政治經濟系
助理教授 劉孟奇

根據最近一期的商業周刊報導,在南港展覽二館計劃風波、台鐵員工抗議事件之後,目前陳總統在實質上越來越有「自兼閣揆」的態勢。

商周指出,原本閣揆有事情請示,都是透過辦公室打電話給總統府秘書,秘書請示過總統後,再回電閣揆辦公室,表示總統提示的重點,或表達「總統尊重院長的決定」。現在的答覆經常是:「總統在什麼時候有空,院長可以親自向總統報告」,而閣揆也必須經常跑總統府,向總統當面報告。

我的個人看法是,這些現象不應歸諸於人與人之間的個性差異或矛盾。陳總統任內閣揆與閣員變動頻率偏高,實在是曝露出了雙首長制窒礙難行,也造成政府運作容易失靈空轉的現象。陳總統目前「自兼閣揆」的作為,雖然可能招致批評,但是其實有其合理性。

簡單地說,台灣目前的「民選總統」與「雙首長制」並行,一方面讓總統成為民意的最後依歸,另一方面卻又將影響投票行為甚鉅的經濟、財政、內政事項,完全歸諸行政院長。總統一方面承受人民「拼經濟」的期許,另一方面除了任免權之外,卻沒有制度化的管道,能夠與聞、指導財經、內政事務的日常運作。這樣的制度,不只在台灣,在任何國家恐怕都不可能順利運轉。

就現實而言,既然是民選,就幾乎不可能是弱勢總統。強勢總統既受民意期許,很難不對閣員人選有所意見。總統若任命積極強勢的閣揆,首先在內閣組成上就可能有所齟齬,甚至留下心結。閣揆主持行政院院會,財經民生重大政策在此決定,而最後承受政治責任的總統卻礙於憲政體制,不得出席這個攸關他政績良窳的重要會議(可以想像,不能出席主管會議的首長,會有什麼心情)。

更糟糕的是,出於本位與專業考量,各部會在特定政策上意見不同,其實是常有的事情。若閣揆強勢,行政院會上遇事能決,就怕當場的裁定與總統看法不符。不只於此,由於閣員可能直接由總統選定,一旦意見與閣揆不同,閣揆怕也難以指揮。在這種情況下,很容易演變成總統府、行政院、各部會各自向外放話,試圖訴諸輿論壓力,最後演變成內閣人事變動的結果。

若總統任命謹慎保守的閣揆,又會遇上另外的問題。對於日常大量的政策議題,閣揆若不能勇於任事,甚至必須諸事請示總統,在院會與總統府的來來去去之間,行政機器很快會消磨銳氣。而由於缺乏有力領導,部會之間也很容易產生「誰也不服誰」的問題。

台灣的雙首長制,除非是威權時代的以黨領政與強人政治,否則絕對難以運作。「總統兼任黨主席」是應急之道,但是除非所有閣員都是黨員,並且黨有強有力的約束手段,否則恐怕也是成效不彰。

目前社會輿論與民意莫不要求總統為經濟負責,但總統手上的少數工具卻是任免權這種不可輕易動用的權力。要解決這種矛盾,釜底抽薪之道,是承認民選總統的現實,修憲往總統制靠攏。短期的應急之道,或者可將國家安全會議擴大解釋為「總統主持之部長會議」,負責政策決策,行政院院會則定位在執行層次,閣揆為執行長。有什麼事,就到總統主持的正式部長會議上來解決,以最終需在選舉中為政策成敗負責的總統意見為依歸,而不必訴諸媒體放話、餐敘、郊遊、官邸會談等既迂迴、交易成本又高的方式。


台長: 黑咖啡&白咖啡
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