清華大學經濟研究所
助理教授 吳世英
2002/7/30
國營企業可以民營化，但政府本身可以民營化嗎？答案是肯定的。
在此先談談國營企業為什麼要民營化，再以國營企業民營化的例子來解釋為什麼不僅僅是國營企業，連政府本身都可以民營化。過去主張特定產業必須由政府來經營的理由不外乎，某些基礎產業的發展對整體社會有利，但由於風險與利潤的考量，個別廠商可能沒有意願從事此產業；或者，由於產業的特性，若由私人企業經營，將形成獨佔市場，對消費者不利。但漸漸地，我們看到國營企業存在的更大問題，經營效率低是最為大家詬病的，背後的原因包括缺乏相關企業與國營企業競爭，國營企業不用面對破產倒閉的問題，人事任用的酬庸性質，以及產權屬於政府所產生的誘因問題。近年來，整個國營企業民營化的過程即是重新思考政府是否應經營企業後，對政府功能的重新定位。
國營企業民營化過程中的討論除了呈現政府所存在的問題外，它傳達了另一個訊息：政府的功能不是一成不變的，它的組織形式，它的功能可以因時因地做調整。回顧歷史或比較其他國家的政府就會發現，我們認為理所當然的「政府」其實只是各種政府形式中的一種。美國獨立戰爭時，英國除了本國的軍隊外，即曾雇用許多來自德國的傭兵。而70年代來美國各地方政府所推行的「拍賣政府」運動，將許多過去由政府處裡的業務如垃圾處理、資料處理等，外包委由民間企業來處理；另外教育券的實施，也讓人們在選擇學校時，不再僅限於公立的學校。種種的事實告訴我們，對於政府的監督，除了透過定期的選舉及輿論的壓力外，我們還可以有其它的作法來改進政府的的效率。作法即是將過去習慣由政府做的事，思考由民間來做。
我最近讀到一篇關於政府民營化概念的文章，其基本概念是將過去由政府決定稅收用途的作法，改變為納稅人可以指定稅款的用途。因此納稅人除了透過選舉來約束政府，同時也可藉著稅款的指定用途來監督政府。實際的作法是納稅人仍繳一樣的稅，但讓納稅人在一定比率的限度內（甚至可以規定金額上限），可以指定稅款的用途。就如目前稅法對捐贈扣抵稅款的規定一樣，我們可以規定納稅人指定稅款用途的範圍或單位，以避免公器私用，喪失了稅款的公共性質。具體而言，以義務教育為例，我們可以列出以非營利為目的教育機構（如森林小學，我相信當此制度實行後，將鼓勵更多有心辦學的人設立更多的相關教育機構）；另外如社會救濟，也可以列出社會救助的公益團體供納稅人選擇將稅款指定由這些機構使用，就如目前規定符合接受捐贈的機構一樣。
當納稅人可以選擇不透過政府來運用稅款時，政府機構將面對來自非政府部門的競爭。以教育為例，當納稅人認為私人辦學更有效率，而願意將稅款用於民間所興辦的學校時，影響所及，非公立學校將有更多的資源，因此有更多的學生選擇非公立學校就讀，而迫使公立學校必須改進否則就必須關門。此種制度設計更深一層的意義是，透過稅款的指定用途，納稅人可以直接表達他的偏好，以及他對政府角色功能的看法，倘若大部分納稅人都將部份稅款指定給民間興辦的學校使用時，這就意味著大部分人對公立學校的不滿意。
因此透過納稅人指定稅款用途的設計，將對政府形成另一種監督的力量，防止政治人物的濫權與公器私用。到時就不用再勞駕政治人物三不五時作「民之所欲，長在我心」這樣的宣示了，因為納稅人已經在稅款的用途上告訴政治人物他們的想法了。
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