地方制度法專題：論權限劃分、事項界定與業務歸屬-兼談自治事項的類型化
陳誠 大學助理教授/曾任國家文官
每次在複習或準備地方制度法的相關資料時，總有新的體會；僅藉此篇，謹以個人的教學心得及實務反省為基礎，表達我個人對「權限劃分」、「事項界定」與「業務歸屬」的個人看法。
在此，筆者所稱的「權限劃分」當指中央政府與地方政府、上級地方政府與下級地方政府的權限分配設計。以憲法整體規定，尤其是第十章的規定來說，顯然有意既給中央政府行政、立法、司法、考試及監察等五權，惟又僅給予地方政府行政及立法權，但不及於司法、考試及監察權。就釋憲實務見解而言，此觀釋字第二三五號、第四九八號等號解釋意旨，可謂甚明。
事實上，針對上述的說明，我想表達的是，憲法第十章的規定（如：第一百十條）似乎僅是說明地方自治團體在我國僅有立法權及行政權，而未必是在談「事項界定」的問題，更何況該章章名就定名為「中央與地方之權限」，而非中央與地方之事項；也就是說，只有行政、立法兩權在我國才有權限劃分的問題，至於司法、考試及監察權並無權限劃分的問題。
但更重要的是，我並不認為權限劃分與「事項界定」是必然可以畫上等號的，儘管彼此間的概念頗為接近。實際上，單以憲法第一百十條之規定為例，某些事項可由縣立法並執行之，固然是指縣可以處理該條所規定的那些事項，但那些事項與第一百零七條以下的各條規定既然明顯重疊，就代表那些事項『未必全屬』「自治事項」。詳言之，憲法第一百零七條以下所定之事項，若以兩級制政府結構為解讀前提的話，就有可能分別是「中央專屬事項」、「部分中央專屬事項」、「委辦事項」、「自治事項」，甚或是「中央與地方之共辦事項」以及「地方與地方之共辦事項」。
而所謂的「中央專屬事項」，就是指依照權限劃分的結果，僅能由中央立法並執行之事項，但此處的「執行」並非僅限於「行政權之執行」，而係另包括「司法權之執行」以及「監察權之執行」，例如審計權之執行即屬之（可參照釋字第二三五號解釋）。也就是說，立法權專屬中央且執行權也專屬中央者，為中央專屬事項；但值得注意的是，與通說見解不同的是，筆者以為憲法第一百零七條的部分事項亦得為「部分中央專屬事項」，而非必然皆為「中央專屬事項」。
又所謂的「部分中央專屬事項」，原依林紀東氏的權威見解，是指如憲法第一百零八條所定之二十款事項，其立法權固專屬中央，惟執行權可以由中央或地方為之者。但我的解讀是，這些事項的確可以稱為「部分中央專屬事項」，但亦得為地方自治團體之「委辦事項」，這倒和通說見解沒什麼兩樣。
不過，我要質疑的是，對於委辦事項，中央政府雖必有立法權，惟地方自治團體對此即全無立法權嗎？蓋台灣現行制度的委辦事項之法制定義（如地方制度法第二條第三款之規定），並沒有讓地方自治團體享有部分立法權的空間，如未賦予「委辦條例」卻賦予「委辦規則」的設計，豈非顯失均衡。更何況，憲法是給地方議會機關立法權，但絕非逕給地方行政機關立法權，使之可以取代地方議會機關轉而破壞住民自治的基本精神。
至於自治事項的定義，筆者並不反對目前地方制度法第二條第二款所下的定義，儘管該款定義仍存有倒果為因的缺點。惟自治事項的類型如何精緻化，卻是我較關心的重點，唸書的心得、寫作的過程，以及擔任國家文官期間的交錯感受，我的最新發現是，自治事項應該可類型化為如下五種，可能會比較合理：
（一）「義務變體型的自治事項」：也就是依事務之本質，原不適合也不應由地方自治團體辦理之事項，但法律卻規定仍由地方自治團體辦理者。重點在於，地方在辦理這類事項時，並無自治條例或自治規則的立法權，惟依照中央法律或基於法律授權的法規之規定，仍應負其「全責」之事項。其實，這類的事項在現行地方自治團體的業務裡頭是很多的，但這類事項的「業務歸屬」卻也應該優先列入業務調整的範疇。也就是說，當中央政府再造在推動「地方化」時，地方政府再造也應該要有「中央化」的方向及做法。
（二）「政策規劃型的自治事項」：亦即地方自治團體依法律及法規享有政策規劃權，且依其本質仍適宜由地方自治團體辦理者，項是特定區域內的都市計畫、道路計畫等政策決定權，本質上與「住」、「行」有直接的關聯，即使地方無立法權，但亦應由地方全面負責其政策規劃，此類事項即屬之。
（三）「授權立法型的自治事項」：是指本質上適合地方辦理，而由地方自治團體依照地方制度法以外的法律或中央法規之授權，而可以再予立法並執行的事項。當然此處的執行則僅限於「行政權的執行」，這有點類似於國內傳統學說所講的「委任事項」吧，有時候筆者則習慣將之稱為「非固有的自治事項」。
（四）「職權立法型的自治事項」：這類事項的範疇，以筆者習慣稱為「固有的自治事項」為主，也就是指地方自治團體可依憲法及地方制度法第十八條至第二十條之規定，予以立法並負行政執行責任之事項。就此而言，我並未反對現行地方制度法的規定，惟地方制度法的規定卻仍忽略了「義務變體型的自治事項」存在的事實，也欠缺「目的立法型的自治事項」之規範。
（五）「目的立法型的自治事項」：是指地方自治團體基於地方自治之目的，尤其是為維護因地制宜的特質，而先於中央的憲法、法律就相關事項予以規範，使之納入「自治事項」的範疇者。不過，因為台灣的地方制度法之實務運作，似乎是採取「法律專占理論」，於此之下，地方自治團體未必可以目的立法。但這也應該成為吾人必須予以突破的地方。
當然，誠如前述，有些事項根本是屬於「中央與地方之共辦事項」以及「地方與地方之共辦事項」的概念範疇，可由中央與地方共同立法並執行，或是藉由地方的參與立法，而讓中央與地方共同執行，或是由地方自治團體聯合立法並執行之，這部分的介紹既然在先前所登載的相關文章中已有較多的鋪陳了，暫於茲省略不贅。
最後，我要說的是，現行地方自治之實務運作與理想型態之法制如何銜接再一起的困難點，似乎並不在於憲法的規定不清不楚，也不在於地方制度法的設計不夠細膩，而係在於既成的「業務歸屬」如何調整，才是難題。例如，交給地方自治團體執行的兵役行政業務本質上應屬「委辦事項」，但長久以來卻幾乎淪陷為地方自治團體的「義務變體型的自治事項」，想要加以業務調整的話，中央與地方卻老是談不攏。
也就是說，「權限劃分」的理論很容易搞出來，「事項界定」的類型化與本土化也不困難，難是難在於「業務歸屬」或「業務調整」幾乎做不出來，因為既得利益者的反彈、既有法令修改的沉澱成本，讓這項本應優先作為的基礎工程停滯了。
（備註：本文如因打字的關係，出現較多錯別字的話，尚祈見諒；又歡迎引註使用，惟亦請註明出處）
文章定位：
