地方制度法專題：邁向地方治理的策略—兼述全球治理、府際治理與地方政府再造的問題
作者：陳誠 大學助理教授/曾任國家文官
全球治理（Global Governance），是指：全球網絡聯鎖關係的形成，業已強化了國家與國家、企業與企業，甚至人類彼此之間的相互連接與相互依賴，且在政治、經濟、產業、科技、文化的訊息交流上有著愈來愈為快速的交互影響。質言之，地球的任何角落所發生的事件或決策，都可能廣為周知，也可能會有全球性的重大影響。
正因為全球化時代的到來，國家（尤其是中央政府）必須與國際或超國家組織、區域經濟整合組織、府際組織（如地方政府、行政法人、獨立機關等），以及企業及其他的民間組織，在全球的場域（global arena）中進行競爭與合作。也就是說，全球的場域會成為上開行動者所混合而成的新系統，更是一種新治理型態的網絡關係；且全球治理興起之後，國家的主權（尤其是政治經濟的決策權力）將不斷分散，甚至流失，而重新掌握在國際或超國家組織、區域經濟整合組織、府際組織，以及企業及其他的民間組織的手中，國家（中央政府）僅為其中的某個行動者而已。亦即，「集體的決策」將是全球化時代的新治理模式，例如：企業會影響政府的決策，而政府也會引導企業並授權地方政府或民間團體，但也深受區域整合機制暨其他超國家組織的影響。
事實上，學者Rhodes、Marsh等人就認為，英國於1980年以後已另以新的治理結構形現，即以治理（Governance）取代政府（Government）的傳統想法，轉而強調各政策領域係由多元組織所構成的依賴網絡關係。詳言之，Rhodes、Marsh係依據權力依賴的政策論點（或稱為「權力互賴模式」），將「治理」的政策網絡關係定位為政府組織基於權威、資金、資訊、人員、技術、設備，或是正當性等各種資源，作為其他組織的依賴基礎，而結合成一個整體的統治聯盟關係，或是統治利益共同體。
也就是說，「治理」也可以被解讀為資源交換、權力互賴的運作過程，而形諸於公部門、私部門以及第三部門（如：非營利組織、自願性團體等）之間。質言之，Rhodes、Marsh等人都認為，若以政策網絡的概念作為府際關係（IGR, intergovernmental relations）的解讀，將更貼近於事實，且將可有效的與「賽局理論」結合，而精確詮釋中央政府與地方政府、企業及其他民間組織彼此之間的合作及衝突關係。
整體而言，英國學者Rhodes、Marsh等人所倡議的「權力互賴模式」，非常強調中央、地方各自掌握的資源都很有限，自必須依賴他方（如QUANGO、企業、非營利組織以及自願性或自發性組織）的交易與合作。是以，政策網絡關係的任何一方所設定的目標，就不能僅僅基於「自己」的權力大小、利益多寡而作為計算的基準；為使彼此之間願意交易與合作，就政府而言，其政策的決定就必須考慮到他方的權力與利益之消長，而必須創造「雙贏」（非零和賽局）的互助合作關係。
具體來說，「治理」如放置在中央與地方之間，新政府運動的時代，則可以用「地方分權」的作法來達成；「治理」如放置在政府與企業之間，就是應該做到「市場分權」；「治理」如放置在政府（中央、地方）以及第三部門之間，則必須做到「社會分權」。唯有如此，才能稱為新的治理結構，因為傳統的治理結構係由政府（尤其是中央政府）來負擔服務人民的職能。
此外，上述的學者Rhodes還另以「Understanding Governance」一書，特別強調當代英國的「治理危機」：the inability of the 'Westminster model', with its accent on parliamentary sovereignty and strong executive leadership, to account for persistent policy failure; the 'hollowing out' of British government from above (the European Union), below (special purpose bodies) and sideways (to agencies); and the need to respond to the postmodern challenge.（以上可參照R.A.W. Rhodes, 1997. Understanding Governance: Policy Networks, Governance, Reflexivity and Accountability, U.K.: Open University Press.）
由此可知，單以英國為例，「治理」時代的來臨終將導致國家的「空洞化」，那就是國家的機能將可被區域型的政經整合組織從上掏空，地方政府（如特定目的之自治體）從下掏空，以及特殊機關（如行政法人）從旁掏空，而且還要面臨其他社會力量的挑戰，甚至取代。以上的現象，固可以說成是政府（Government）迫在眉睫的危機，卻也可以解讀為治理（Government）的轉機，而作為打造新政府（New-Government）架構的基礎。
職是之故，於全球治理、府際治理的趨勢底下，中央政府必須進行再造，而地方政府也必須進行再造。又所謂的「政府再造」（reinventing government或governmental reengineering），就是指政府組織的運作型態及過程必須加入新動力，即為政府注入改革的動能，而重新再出發的意思；也唯有如此，中央政府、地方政府才能有效面對全球化的挑戰。面對全球化的及全球治理的趨勢，中央政府再造的的確必須進行所謂的「四化」，中央、地方的職能不僅更新，也更能夠與當代的全球治理思維接軌。要言之，就政府再造「四化」的主要策略來說，就是指：
（一）已不應該由政府繼續辦理者，應「去任務化」；
（二）宜改由地方自治團體辦理者，應「地方化」；
（三）不宜由傳統行政機關實施，惟仍應由行政主體經營者，予以「行政法人化」，或改為「獨立機關」辦理；
（四）另須借重民間效能，而為政府原先辦理的業務者，則應予以「委外化」。
除此之外，地方政府再造（from reinventing local government to local governance）必須比中央政府再造更「企業化」、「民營化」，才能有效開源節流、降低成本，也更具備彈性來處理地方居民的公共事務。也就是說，地方政府再造的典範，必須從政治領導、行政主導、中央主控的舊時代，轉而趨向與中央政府、市民社會，以及其他地方政府或區域整合組織作最有效的結合，在公、私協力，以及合產的政策網絡架構下，發揮公共服務的績效。
進一步而言，地方政府再造成功的話，才能走向府際治理、地方自治，這才是真實的「自主治理」（Home Rule），更屬真正的「地方治理」（Local Governance）；要之，地方政府再造的成功將成為結合中央策力、私部門活力，以及基層草根力量的最佳媒介。就此而言，地方政府再造如套用Rosenbloome的管理、政治、法律等三大觀點，則地方政府再造，必須做到：
（一）就管理觀點而言，必須重視效率及效能，讓地方政府成為「企業型政府」自屬必要，否則根本無法提升地方政府的競爭力；當然，地方政府也必須是種「學習型政府」，才有辦法以績效好的地方政府為標竿，促使地方競爭力更佳提升。
（二）就政治觀點而論，必須具備民主的回應性，以及公共利益的代表性；也就是說，地方政府的再造仍必須恪遵筆者所講的「住民自治原則」，且必須以「生活者的權利」為中心，才能落實地方治理的目的。做到的話，地方的民主價值、社群意識就可以有效維繫。
（三）就法律觀點來說，則需依據憲法主義、法治主義的觀點而使中央、地方政府，均能夠依法行政且應公開透明，並提供平等的機會讓企業、市民社會及草根民主的力量，共同參與地方政策的規劃及推動。要言之，行政契約的時代、受託行使公權力的再建制，將是當代行政法的發展趨勢。無論是中央政府或是地方政府，均應該退位為以扮演行政指導功能為主軸的政府。
而著有「瞭解全球化」一書的作者Thomas Friedman也說過：「全球化應該從『在地窮鄉』做起！」那麼「在地窮鄉」如果做些了什麼，就可以跟全球化或全球治理聯結在一起呢？這個問題，頗值得我們予以關注。
探究其實，從「在地窮鄉」做起恐怕須從「地方治理」（local governance）說起，而所謂地方治理就是指地方多元主體協同而管理地方居民公共事務的過程；質言之，此處所指的地方治理結構，就是指治理主體彼此之間（即地方政府、中央政府、私部門與第三部門間，當然也包括地方政府及地方政府間）的制度性關係，更精確說的說，是他們彼此之間的協力合產關係。
而更具體的做法是，財源不足的「在地窮鄉」必須先藉由當地的自然地理、文化資產，以及產業活動等特質，創造而非只是恢復當地居民的認同感、歸屬感。再藉由地方聯盟的倡議及鼓勵，”想辦法”引進商業聯盟的進駐，即以地方居民、民間團體及商業活動的結合方式，讓「地方產業化」；唯有如此，才能有效推動「在地窮鄉」的再生工程。
值得注意的是，這個「想辦法」就是解決問題的關鍵，卻也是目前最難解開的結，而台灣的各地方也不乏成功的案例。例如2004/6/29的中時晚報，依據最近一期的《遠見》雜誌之調查，就指出全國辦得最成功的文化觀光季，前三名依序為宜蘭國際童玩節、屏東黑鮪魚季，以及宜蘭綠色博覽會；第四名以後分別是客家桐花季、台南鹽水蜂炮、花東豐年祭、彰化花卉博覽會、台中縣媽祖文化季、台北縣平溪天燈、台北市北投溫泉季，以及屏東縣的風鈴季。
歸納起來，這些地方所辦的活動之所以能「產業化」，尤其是前三名的「國際童玩節」、「黑鮪魚季」及「綠色博覽會」，就是因為當地的政府及居民已找到歸屬感及認同感，也願意嘗試錯誤或迎接失敗，慢慢累積起今日的成果。換言之，有些地方仍可能也會面臨失敗的問題，如宜蘭三星鄉的蔥蒜節，失敗的原因其實是頗為複雜的，如特色不足、行銷策略不佳，以及未能長久累積等，並無法以單一因素加以解釋。
但是，吾人也可以發現「地方治理」（local governance）的概念的確已明顯不同於「地方自治」（local self-government）的傳統看法。蓋傳統的地方自治學者，會認為要處理地方居民事務、要帶動地方產業的特色，就是要單獨靠地方政府自己的能力。然而地方治理的提倡者，則認為應該要靠地方政府與地方聯盟、商業聯盟的合作，例如「客家桐花季」就是由客家事務委員會扮演領航的角色，而由客家縣市、鄉鎮市的地方政府予以執行，並相互合作。但在執行的過程中，卻必須要有地方藝文界人士的配合，商業活動的進駐以及企業的贊助等，並配合當地的各種特質，才能成功。
整體而言，「地方治理」儘管與「地方自治」所有不同，卻仍可視為後者的延伸，即在地方自治的基礎上，做好「地方分權」、「社會分權」及「市場分權」，也必須輔以「夥伴關係」及「跨域治理」的落實，始能貫徹「地方治理」的目標（備註：有興趣的讀者，可另參照Samuel Humes, 1999. Local Governance and National Power: A Worldwide Comparison of Tradition and Change in Local Government乙書）。
基此，邁向「地方治理」時代的地方制度法制之設計，必須就地方制度法第十八條、第十九條、第二十條，以及第二十二條的內容重新解構並思考如何做到真正的「地方分權」。其次，地方制度法的主管機關也必須正視該法在「社會分權」及「市場分權」的不足，而考慮去鄉鎮市自治的同時，更應廢除村里建制而改以「社區鄰里分權」的社區發展制度全面取代，才能迎接基層政治的「社會分權」；至於，BOT或類似於BOT的制度也應儘速於地方制度法中取得一席之地，否則「市場分權」也難以達成。
當然，老生常談的問題如中央地方間「夥伴關係」的精緻化，像是確認「共辦事項」的正當法律程序；以及，就地方制度法第二十一條、第二十二條的「跨域治理」再予以強化，均屬「地方治理」時代下，主管機關所面臨的地方自治法制改革之課題。
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