圖／陳怡芬 Portia Yi-Fen Chen 攝影
文／陳怡如 Eunice Yi-Ju Chen 撰寫
有關我國法律的制定程序，茲分述如下：
（一）提案：行政院、司法院、考試院、監察院、立法委員、黨團
提案為法律制定的第一個步驟。提案的來源為行政院、司法院、考試院、監察院、立法委員及符合組織法規定之黨團：
1.行政院
憲法第五十八條規定：「行政院設行政院會議，由行政院院長、副院長、各部會首長及不管部會之政務委員組織之，以院長為主席。行政院院長、各部會首長，須將應行提出於立法院之法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及其他重要事項，或涉及各部會共同關係之事項，提出於行政院會議議決之。」足見行政院的提案權是屬於行政全體，至於行政院院長或各部會首長則無單獨提案權。
2.司法院
根據釋字第一七五號解釋可知，司法院為國家最高司法機關，基於五權分治彼此相維之憲政體制，就其所掌有關司法機關之組織及司法權行使之事項，得向立法院提出法律案。
3.考試院
根據憲法第八十七條可知，考試院關於所掌事項，得向立法院提出法律案。
4.監察院
根據釋字第三號解釋可知，考試院關於所掌事項，依憲法第八十七條既得向立法院提出法律案，基於五權分治、平等相維之體制，參以該條及第七十一條之制訂經過，監察院關於所掌事項得向立法院提出法律案，實與憲法之精神相符。
5.立法委員
根據立法院議事規則規定，立法委員提出之法律案，應有十五人以上之連署；其他提案，除另有規定外，應有十人以上之連署。連署人不得發表反對原提案之意見；提案人撤回提案時，應先徵得連署人之同意。議案之提出，以書面行之，如係法律案，應附具條文及立法理由。經否決之議案，除復議外，不得再行提出（立法院議事規則第八條、第七條、第十條）。
6.符合組織法規定之黨團
根據立法院組織法第三十三條第一項至第三項規定，每屆立法委員選舉當選席次達三席且席次較多之五個政黨得各組成黨團；席次相同時，以抽籤決定組成之。立法委員依其所屬政黨參加黨團。每一政黨以組成一黨團為限；每一黨團至少須維持三人以上。未能依前項規定組成黨團之政黨或無黨籍之委員，得加入其他黨團。黨團未達五個時，得合組四人以上之政團；依第四項（各黨團應於每年首次會期開議日前一日，將各黨團所屬委員名單經黨團負責人簽名後，送交人事處，以供認定委員所參加之黨團）將名單送交人事處之政團，以席次較多者優先組成，黨（政）團總數合計以五個為限。前項政團準用有關黨團之規定。又根據立法院職權行使法第七十五條規定，符合立法院組織法第三十三條規定之黨團，除憲法另有規定外，得以黨團名義提案，不受立法院職權行使法有關連署或附議人數之限制。因此，此等黨團亦具有提案權。
基此，除了相關獨立政府部門可將其所執掌政策在立法院提出法律案外，在政黨政治運作下，朝野各黨亦可將其政黨決議之決策，透過行政部門或立法院立法委員、黨團在立法院提出法律案。
（二）程序委員會：編列議程、報告事項、討論事項
政府機關提出之議案或立法委員提出之法律案，應先送程序委員會（立法院職權行使法第八條第二項前段）。提案先送程序委員會，由秘書長編擬議事日程，經程序委員會審定後付印。程序委員會置委員十九人，由各政黨（團）依其在院會席次之比例分配，每一政黨（團）至少一人。院會審議法案的先後順序，由程序委員會決定。程序委員會應依各委員會提出審查報告及經院會議決交由黨團協商之順序，依序將議案交由黨團協商。議案有時效性者，負責召集之黨團及該議案之院會說明人應優先處理（立法院職權行使法第七十四條）。
（三）院會一讀：朗讀標題、提案人說明、討論
第一讀會，由主席將議案宣付朗讀行之。政府機關提出之議案或立法委員提出之法律案，應先送程序委員會，提報院會朗讀標題（一讀）後，即應交付有關委員會審查。但有出席委員提議，二十人以上連署或附議，經表決通過，得逕付二讀。立法委員提出之其他議案，於朗讀標題後，得由提案人說明其旨趣，經大體討論，議決交付審查或逕付二讀，或不予審議（立法院職權行使法第八條）。
（四）委員會：聽取報告、討論、修正、審查報告
各委員會會議，於院會日期之外，由召集委員隨時召集之。各委員會三分之一以上之委員，得以書面記明討論之議案及理由，提請召開委員會議。召集委員應於收到書面後十五日內定期召集會議。各委員會會議須有各該委員會委員三分之一出席，方得開會。各委員會召集委員，應於每會期共同邀請各該委員會委員擬定該會期之立法計畫。必要時，得邀請相關院、部、會人員列席說明。各委員會審議案件，須經初步審查者，由委員若干人輪流審查，必要時得由召集委員推定委員若干人審查。各委員會開會時，應邀列席人員，得就所詢事項說明事實或發表意見。各委員會會議，公開舉行。但經院會或召集委員會議決定，得開秘密會議。在會議進行中，經主席或出席委員十分之一以上提議，得改開秘密會議。應委員會之請而列席之政府人員，亦得請開秘密會議。各委員會之議事，以出席委員過半數之同意決之；可否同數時，取決於主席。但在場出席委員不足三人者，不得議決。各委員會於議案審查完畢後，應就該議案應否交由黨團協商，予以議決。出席委員對於委員會之決議當場聲明不同意者，得於院會依立法院職權行使法第六十八條第二項「立法院院會於審議不須黨團協商之議案時，如有出席委員提出異議，二十人以上連署或附議，該議案即交黨團協商」提出異議。但缺席委員及出席而未當場聲明不同意者，不得異議，亦不得參與異議之連署或附議。各委員會審查議案之經過及決議，應以書面提報院會討論，並由決議時之主席或推定委員一人向院會說明。各委員會會議結果，應製成議事錄，經主席簽名後印發各委員。各委員會所議事項，有與其他委員會相關聯者，除由院會決定交付聯席審查者外，得由召集委員報請院會決定與其他有關委員會開聯席會議（立法院各委員會組織法第五條至第十三條）。
各委員會為審查院會交付之議案，得依憲法第六十七條第二項「各種委員會得邀請政府人員及社會上有關係人員到會備詢」之規定舉行公聽會。如涉及外交、國防或其他依法令應秘密事項者，以秘密會議行之。公聽會須經各委員會輪值之召集委員同意，或經各委員會全體委員三分之一以上之連署或附議，並經議決，方得舉行。公聽會以各委員會召集委員為主席，並得邀請政府人員及社會上有關係人員出席表達意見。前項出席人員，應依正反意見之相當比例邀請，並以不超過十五人為原則；其人選由各委員會決定之。應邀出席人員非有正當理由，不得拒絕出席。舉行公聽會之委員會，應於開會日五日前，將開會通知、議程等相關資料，以書面送達出席人員，並請其提供口頭或書面意見。同一議案舉行多次公聽會時，得由公聽會主席於會中宣告下次舉行日期，不受五日之限制，但仍應發出書面通知。立法院對應邀出席人員，得酌發出席費。委員會應於公聽會終結後十日內，依出席者所提供之正、反意見提出公聽會報告，送交本院全體委員及出席者。公聽會報告作為審查該特定議案之參考（立法院職權行使法第五十四條至第五十九條）。
總之，法律案交付審查後，性質相同者可以併案審查；但已逐條討論通過之條文，不能因併案而再行討論。各項提案若於該屆委員任滿時，尚未完成委員會審查程序者，下屆委員不予繼續審議（立法院職權行使法第十二條至第十三條）。議案審查完竣後，應就該議案應否交由黨團協商，予以議決；院會討論各委員會議決不須黨團協商之議案，得經院會同意，不須討論，逕依審查意見處理。
（五）政黨協商：議案協商
黨團協商之啟動時機有以下幾種情形：第一，為協商議案或解決爭議事項，得由院長或各黨團向院長請求進行黨團協商。第二，立法院院會於審議不須黨團協商之議案時，如有出席委員提出異議，十人以上連署或附議，該議案即交黨團協商。第三，各委員會審查議案遇有爭議時，主席得裁決進行協商。第四，臨時提案如具有時效性之重大事項，得由會議主席召開黨團協商會議，協商同意者，應即以書面提交院會處理（立法院職權行使法第六十八條及立法院議事規則第九條第四項）。
黨團協商會議，由院長、副院長及各黨團負責人或黨鞭出席參加；並由院長主持，院長因故不能主持時，由副院長主持。前項會議原則上於每週星期三舉行，在休會或停會期間，如有必要時，亦得舉行，其協商日期由主席通知。議案交由黨團協商時，由該議案之院會說明人所屬黨團負責召集，通知各黨團書面簽名指派代表二人參加，該院會說明人為當然代表，並由其擔任協商主席。但院會說明人更換黨團時，則由原所屬黨團另指派協商主席。各黨團指派之代表，其中一人應為審查會委員。但黨團所屬委員均非審查會委員時，不在此限。依第六十八條第二項「立法院院會於審議不須黨團協商之議案時，如有出席委員提出異議，十人以上連署或附議，該議案即交黨團協商」提出異議之委員，得向負責召集之黨團，以書面簽名推派二人列席協商說明。議案進行協商時，由秘書長派員支援，全程錄影、錄音、記錄，併同協商結論，刊登公報。協商結論如與審查會之決議或原提案條文有明顯差異時，應由提出修正之黨團或提案委員，以書面附具條文及立法理由，併同協商結論，刊登公報。黨團協商經各黨團代表達成共識後，應即簽名，作成協商結論，並經各黨團負責人簽名，於院會宣讀後，列入紀錄，刊登公報。議案自交黨團協商逾一個月無法達成共識者，由院會定期處理。黨團協商結論於院會宣讀後，如有出席委員提議，八人以上之連署或附議，得對其全部或一部提出異議，並由院會就異議部分表決。黨團協商結論經院會宣讀通過，或依前項異議議決結果，出席委員不得再提出異議；逐條宣讀時，亦不得反對。經協商之議案於廣泛討論時，除經黨團要求依政黨比例派員發言外，其他委員不得請求發言。經協商留待院會表決之條文，得依政黨比例派員發言後，逕行處理。前二項議案在逐條討論時，出席委員不得請求發言（立法院職權行使法第六十九條至第七十三條）。
（六）院會二讀：朗讀議案、宣讀審查報告、宣讀協商結論、廣泛討論、逐條討論、修正動議、復議
第二讀會，於討論各委員會審查之議案，或經院會議決不經審查逕付二讀之議案時行之。第二讀會，應將議案朗讀，依次或逐條提付討論。第二讀會，得就審查意見或原案要旨，先作廣泛討論。廣泛討論後，如有出席委員提議，十五人以上連署或附議，經表決通過，得重付審查或撤銷之（立法院職權行使法第九條）。法律案在第二讀會逐條討論，有一部分已經通過，其餘仍在進行中時，如對本案立法之原旨有異議，由出席委員提議，二十五人以上連署或附議，經表決通過，得將全案重付審查。但以一次為限（立法院職權行使法第十條）。第二讀會討論各委員會議決不須黨團協商之議案，得經院會同意，不須討論，逕依審查意見處理（立法院職權行使法第十條之一）。議案於完成二讀前，原提案者得經院會同意後撤回原案。法律案交付審查後，性質相同者，得為併案審查。法律案付委經逐條討論後，院會再為併案審查之交付時，審查會對已通過之條文，不再討論（立法院職權行使法第十二條）。經過二讀之議案，應於下次會議進行三讀；但出席委員如無異議，也可以繼續三讀。
此外，原案二讀會廣泛討論後亦得提出修正動議，惟須經十人以上之連署或附議，始得成立。修正動議應連同原案未提出修正部分，先付討論。修正動議之修正動議的處理程序，則比照前述修正動議的程序辦理。對同一事項有兩個以上修正動議時，應俟提出完畢並成立後，就其與原案旨趣距離較遠者，依次提付討論；其無距離遠近者，依其提出之先後。修正動議在未經議決前，原動議人徵得連署或附議人之同意，得撤回之（立法院議事規則第十一條至第十二條）。
至於對於法律案部分或全案之復議，亦得於二讀後提出，惟應具備下列各款規定：第一，證明動議人確為原案議決時之出席委員，而未曾發言反對原決議案者；如原案議決時，係依表決器或投票記名表決或點名表決，並應證明為贊成原決議案者。第二，具有與原決議案不同之理由。第三，二十人以上之連署或附議。復議動議，應於原案表決後下次院會散會前提出之。但討論之時間，由主席徵得出席委員同意後決定之。復議動議經表決後，不得再為復議之動議（立法院議事規則第四十二條、第四十三條、第四十五條）。
（七）法制局審查
立法院組織法第二十條規定：「法制局掌理下列事項：一、關於立法政策之研究、分析、評估及諮詢事項。二、關於法律案之研究、分析、評估及諮詢事項。三、關於外國立法例及制度之研究、編譯及整理事項。四、關於法學之研究事項。五、其他有關法制諮詢事項。」法制局可於此時發揮專業品質把關作用，惟目前多半略過此程序而逕付三讀。
（八）院會三讀：文字修正、全案付表決、修正動議、復議
第三讀會，應於第二讀會之下次會議行之。但如有出席委員提議，十五人以上連署或附議，經表決通過，得於二讀後繼續進行三讀。第三讀會，除發現議案內容有互相牴觸，或與憲法、其他法律相牴觸者外，祇得為文字之修正。第三讀會，應將議案全案付表決（立法院職權行使法第十一條）。立法院依憲法第六十三條規定所議決之議案，除法律案、預算案應經三讀會議決外，其餘均經二讀會議決之（立法院職權行使法第七條）。
此外，原案三讀會中亦得提出修正動議，惟須經十人以上之連署或附議，始得成立。修正動議應連同原案未提出修正部分，先付討論。修正動議之修正動議的處理程序，則比照前述修正動議的程序辦理。對同一事項有兩個以上修正動議時，應俟提出完畢並成立後，就其與原案旨趣距離較遠者，依次提付討論；其無距離遠近者，依其提出之先後。修正動議在未經議決前，原動議人徵得連署或附議人之同意，得撤回之（立法院議事規則第十一條至第十二條）。
至於對於法律案部分或全案之復議，亦得於三讀後提出，惟應具備下列各款規定：第一，證明動議人確為原案議決時之出席委員，而未曾發言反對原決議案者；如原案議決時，係依表決器或投票記名表決或點名表決，並應證明為贊成原決議案者。第二，具有與原決議案不同之理由。第三，二十人以上之連署或附議。復議動議，應於原案表決後下次院會散會前提出之。但討論之時間，由主席徵得出席委員同意後決定之。復議動議經表決後，不得再為復議之動議（立法院議事規則第四十二條、第四十三條、第四十五條）。
（九）總統公布：行政院認窒礙難行經總統核可移請立法院覆議（可能結果：維持原決議、不維持原決議、原決議失效）
完成三讀之法律案經院長咨請總統公布並函送行政院。總統則於收到後十日內公布之，或依憲法增修條文第三條規定之程序，由行政院移請立法院覆議（憲法第七十二條）。
行政院就立法院決議之法律案、預算案、條約案之全部或一部，如認為有窒礙難行時，經總統核可後，於該決議案送達行政院十日內，移請立法院覆議。覆議案不經討論，即交全院委員會，就是否維持原決議予以審查。全院委員會審查時，得由立法院邀請行政院院長列席說明。覆議案審查後，應於行政院送達十五日內提出院會以記名投票表決。如贊成維持原決議者，超過全體立法委員二分之一，即維持原決議，行政院院長應即接受該決議；如未達全體立法委員二分之一，即不維持原決議；逾期未作成決議者，原決議失效。立法院休會期間，行政院移請覆議案，應於送達七日內舉行臨時會，並於開議十五日內，依前述情形處理之（憲法增修條文第三條第二項第二款及立法院職權行使法第三十二條至第三十五條）。
（十）案例說明：公民投票法之制定
資料來源：立法院法律系統，網址為http://lis.ly.gov.tw/lgcgi/lglaw。
