政治市場的失靈將嚴重拖累台灣
朱雲漢
2001.11.19 中國時報
距離投票日只有十二天了，大多數的選民，面對五黨相爭下空前紊亂的選情，感到十分迷茫；反覆觀看幾乎年年上演的造勢場面與選戰戲碼，感到相當倦怠；對於撲朔迷離的選後政局走向與捉摸不定的政黨合縱連橫形勢，尤其感到困惑；想到自己的選票能夠產生的作用本來就很微弱，在經過複雜的層層轉折之後，其真正能發揮的作用可能完全脫離自己的掌控，更是感到挫折。這是代議制度下政治市場失靈現象最活生生的寫照。
回應挑戰的能力下降
在台灣，代議民主體制運作的交易成本已經越來越高，日益嚴重的政治市場失靈問題，不僅導致多數選民挫折感的上升，也逐漸成為阻礙台灣社會進步的沉重羈絆。當前台灣正面臨空前嚴峻的生存與發展挑戰，可是政治體系回應外在挑戰的能力卻在下降。而政治市場的失靈正是導致我們政治體系的民意匯集與轉化功能下降、目標與利益協調與整合機能萎縮，以及決策效率與行動能量退化的關鍵。
在兩岸同時加入世貿組織之後，台灣的多數產業將面臨門戶洞開下的生存挑戰，中國大陸的經濟競爭壓力更如排山倒海般而來。在東亞經濟秩序面臨重組之際，中國大陸在區域秩序建構上的影響力正快速上升，在東亞的新秩序裡台灣面臨前所未有的邊緣化危機。在這個經濟結構轉型與國際經濟參與角色重新定位的關鍵時刻，任何政策回應上的延遲、失誤與不足之後果都十分嚴重，甚至無可彌補。如同九十年代初期的日本，台灣正在「失落十年」的門口徘徊，稍一不慎就可能掉落長期經濟停滯、財政資源枯竭、金融體系鈍化的陷阱。這意味著，台灣社會正迫切需要一個能夠充分反映主流民意的國會安定多數，一個能有效運作國會多數決機制的強勢內閣，一個有堅實民意基礎為後盾，而能在歷史關鍵抉擇時刻為台灣經濟與兩岸關係的重新定位作出及時、明確、果斷決策的政府。
然而，大多數的選民並不覺得他們可以經由十二月一日舉行的大選，營造出一個當前台灣最需要的，也是他們最期盼的政治局面。這好像在一個充斥著代表局部利益的候選人而政黨標誌的識別作用相當有限的政治市場裡，大多數的選民找不到他們真正需要的產品，也找不到可以承諾提供上述產品的可靠供應商。我們的憲政體制設計、立委選舉制度、政治衝突模式、政黨體質的疏鬆與多黨分立形勢，導致了我們的政治體系內的供給與需求之間出現落差。
任何一個有效運作的民主體制必須克服民主治理的兩個基本難題：第一是如何調和衝突與整合之間的矛盾；第二個是如何在民主正當性與治理能力間建立有效的轉化機制。台灣的新興民主體制在這兩個環節上都出現了問題。民主政治的本 質就是將政治競爭與衝突制度化，適當的競爭與衝突是民主體制所需要的，也是一個利益多元化的社會必然存在的現象。但是過於激烈的衝突與不擇手段的競爭，將使得社會整合與政治協商難以進行，所以競爭必須受到民主遊戲規則與政黨競爭倫理的規範，分歧必須通過認同來調和，認同是建立在核心價值與共同體的觀念之上，這兩者為節制衝突提供了有利條件。
社會整合協商現障礙
台灣的社會整合與政治協商出現嚴重的障礙，乃是由於朝野政黨間的互動模式已經超脫民主體制下的理性競爭，而近乎一場慘烈的政治鬥爭。在這場鬥爭裡，國家的情治、官僚與司法體系，民間的財團、媒體與社團都可能不由自主的被捲入。在更根本的層次，在台灣政治衝突會出現撕裂性的後果，因為我們社會在國家定位與族群認同上出現嚴重的裂痕，這個裂痕更因為部分政治人物在選舉動員時反覆的煽動與挑撥而難以癒合。尤其是在統獨光譜上兩端的政治勢力，彼此的對立情緒已經凌駕對民主程序的基本共識，所有的詆毀、醜化與打壓手段都可以被合理化。其結果是，每選舉一次心理裂痕就擴大一次，更增加選後社會整合與政治協商的困難。
其次，在民主政體必須建立適當的民意表達與民意監督機制來確保政府具有民主正當性，但政府又必須具備行動的能量，能夠有效、及時回應社會大眾的政策需求。健全的民主制度可以將兩者緊密的連結起來，讓某一個政黨或政黨聯盟得經由選舉順利取得在一定期間內的政策主導權，可以掌握立法進度，積極推動施政目標。可是，我們的憲政體制設計與選舉制度卻讓民主正當性與治理能量之間出現嚴重斷層，尤其在多黨林立的情況下，有效執政的多數很不容易產生，民主治理危機將一現再現。
行政立法兩權常脫鉤
最嚴重的問題是行政權與國會多數決機制可能經常會出現脫鉤的情況，使得政治僵局不斷出現。儘管修憲後直選制度的引進讓總統在形式上取得比行政院長更直接的民主正當性，但是憲法有關行政權與立法權運作的基本設計並沒有改變，行政院仍是最高行政機關，政府體制的運作仍是以行政院向立法院負責為主軸。在我國的憲法體制下，建立內閣與立法院多數間緊密的政治連結要比法國第五共和體制還更為迫切。因為，行政院幾乎沒有任何節制立法權的憲法機制，不像法國第五共和憲法對於國會立法權的行使界線有列舉事項的規範，並賦予內閣得要求國會優先表決政府提案，以及對政府提案進行全案表決等介入國會議事的權力；因此，如果缺乏穩定的立法院多數支持，行政院在施政上必然是寸步難行。另一方面，在我國憲法體制下，總統並不必然享有多數民意的基礎，也沒有主動改造國會結構的憲法權力，因此無法給予內閣有力的政治支撐。所以為了有效的民主治理，行政權的組成仍必須與國會的多數決機制相連結，而不是依附於總統的民意基礎之上，更無法依託於僅代表少數民意的總統。
另一方面，由於修憲後總統可以直接任命行政院長，不需要立法院行使同意權，等於給總統開了一扇主動介入行政權的組成與運作的門，在理論上這道門應該只有在總統領導的政黨或政黨聯盟取得國會多數時才能順利開啟。但在實際運作上，總統如果甘冒行政與立法對峙僵局的風險，甘冒引發憲政危機的風險，組織少數內閣的政治運作空間仍不小。在總統無法有效掌握立法院多數的情況下，與總統處於對立面的政黨也不一定能組成緊密的多數聯盟，因此未必一定可以藉助倒閣權機制來逼使總統交出組閣權。與總統處於對立關係的多數聯盟，想要從敢於下政治險棋的總統手中爭取組閣權必須完成一系列高難度的政治操作：建立一個有效的跨黨決策機制，對於閣揆人選形成緊密的共識，展現不惜動用倒閣權的決心，並準備承擔立法院提前改選的政治風險。
目前體制易形成僵局
這些政治操作的難度又因為我們特有的立委選舉制度而變成難上加難，我們的選舉是以候選人為核心，而不是以政黨為對象。在政治攤牌的關鍵時刻，個別立法委員未必願意遵從黨領導層所下達的不信任投票動員令，尤其是地方經營型的立法委員往往自有其利益盤算。同時，政黨的結盟關係如果不能提升到選舉提名合作的層次，提前改選會讓參與爆炸的情景重現，每一個政黨都要面對席次比例改變的風險，每一個現任的區域立委也都要面臨落選的風險。以此推之，在十二月一日國會改選之後，除非泛綠軍在席次上有出乎意料的斬獲，或泛藍軍取得絕對的席次優勢並可以很快組成緊密的聯盟，否則行政權與立法院多數決機制脫鉤的情況未必能獲得矯正，選舉未必能產生多數選民所期待的穩定執政聯盟，也未必能讓政治體系重
新獲得行動能量。
採行雙首長制的國家，想要有效避免民主治理的危機，最好能同時具備週延的憲政體制設計，單一席次選區的投票制度（或者是單一席次選舉與政黨比例代表並存的兩票制），以及穩定的兩黨制。而目前台灣所出現的特殊組合－總統選舉沒有多數門檻（因此也沒有主動解散權），浮動的多黨制，以及單計不可讓渡投票制度－是所有可能配對組合中最不穩定，也是最容易出現政治僵局的一種。朝野政治領袖必須拋棄短期的政治得失，下定決心改造這個不合理的體制，否則形同全民被長期套牢在一個政治市場失靈與民主治理危機反覆出現的惡性循環裡。
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