鄭添成（士林地檢署觀護人，東吳大學兼任助理教授）
壹、前言
由於民主自由思潮之發達，社會國家理念及人道主義之闡揚，刑事政策已由傳統之報應思想轉向預防主義。刑罰之手段由積極的懲罰改向積極的教育。刑事政策因受到福利國及教育刑思潮的影響，刑事司法制度已自傳統的偵查、審判、執行等三個階段延伸為預防、偵查、審判、執行、保護等五個環節。其中「預防」與「保護」，在出獄人的再犯預防上彼此密不可分，更是一個國家由「法治國」走向「福利國」的重要指標。我國逐年攀升的假釋撤銷人數、累再犯比例都在在的顯示刑事司法制度應加強「預防」與「保護」二個環節，才能滿足社會之需要，及有效遏止累再犯發生。而其中「保護」一項，不僅構築了近代刑事司法思潮重要的應報刑、教育刑、不定期刑、矯正治療、社區處遇等熱門議題，更與犯罪或再犯的「預防」息息相關。在保護階段的核心人物，就我國而言即是觀護人，我國觀護工作在面對突飛猛進的發展與業務多樣化之下，該如何選擇正確方向？茲就成年觀護制度的國際趨勢觀察，分就幾個重點議題略述如下：
貳、中間銜接機制
近年觀護工作可說與「中間制裁措施」（intermediate sanction）的發展密切相關，此與近代國外採取的作法相當一致。刑法及刑罰學大師邊沁（Bentham）曾謂：「犯人出獄，最為危險，如自樓降地，設無階梯，則非死即傷」，犯人從監禁（百分之百不自由）回歸到社會（百分之百自由）之間，如果沒有一段適應與調適階段，無論對於其個人或是社會大眾，均相當危險，因此機構內與機構外處遇之連結與中間性銜接機制，可說至為重要。「中間制裁措施」指的是介於機構處遇與社區處遇之間的制度，旨在緩和機構處遇隔離與監禁的嚴厲性，使受刑人易於回歸社會，較觀護處遇嚴苛，較長期監禁經濟，可彌補刑罰在矯正功能上的不足，避免短期自由刑所造成惡習相傳的弊端，又可以改善監獄過剩收容問題及節省國家公帑的一種處遇方式，在國外研究也表明，與未接受中間銜接機制處遇的犯罪人相較，曾接受中間制裁措施的犯罪人之再犯率明顯較低，且再犯時間也延後許多。我國近年來觀護工作的內容，無論是科技設備監控（電子監控）的發展、密集觀護、宵禁、指定住居、戒癮治療，乃至於近日來對於性侵害犯罪加害人所研擬出的「執護評」受刑人出監前評估，以及未來所可能面臨的中高再犯危險性侵害犯終生保護管束，甚至居家監禁（house arrest）等挑戰，均為中間制裁措施的典型思考與設計，目的均在監禁與自由之間，依據個案管理的評估結果，給予不同程度的干預與處置。
惟中間制裁措施在我國仍未受重視，其中最重要者莫過於「中途之家」（Halfway house / Residential community center）之完整建置。一個規劃完善的中途之家不僅可以有效達到出監受刑人生活調適與社會適應的目的，更可以與其他干預措施，如電子監控、居家監禁、技能訓練、就業緩衝、戒癮治療、釋放前評估等措施相互搭配，構成完整之階段銜接與社會防護。英美國家類似「中途之家」的中間銜接機制可以分成兩大類，分別為：（一）以機構處遇為基礎，而併採社區處遇措施，如開放處遇、外出制處遇、通勤制處遇、週末拘禁處遇、假日拘禁處遇、夜間拘禁處遇、半拘禁處遇等；（二）以社區處遇為基礎，而併利用機構設備以為處遇的措施，如保護觀察之家、保護觀察旅店、中途之家、釋放前輔導中心、社區內處遇中心、社區診斷與處遇中心、集團處遇中心、追蹤輔導中心等。日本中途之家（保護觀察所）是以社會處遇為主軸，以安置社福或醫療機構、電子監控、在宅監禁、命為被害補償、社區服務等等措施為輔助方法，並可以在處遇過程中隨時視情況將犯罪行為人送付監禁機構的一種新型態的社會處遇，負責受刑人假釋期間之行為監管、考核與生活輔導，並結合更生保護委員會「環境調整」之權限，當發現受刑人再度吸毒或重操舊業時，即調整其居住或工作環境，預防其再犯。新加坡基於對犯罪人完全照顧（through-care）的理念，設計整合性的復歸（rehabilitative）試行計畫，自受刑人入獄服刑至出獄，提供結構性的協助方案，透過新加坡復原與技能管理局（SCORE）與新加坡工業與服務合作社（ISCOS）來提高犯罪人的就業機會，並提供犯罪人復歸社會就業時相關的準備工作，減輕更生人自監獄重回社會的不安。中途之家則安排收容人接受物質濫用課程（Substance Abuse Programme，SAP），協助收容人發展客觀且理性思考的自制能力與符合社會期待的行為，並發展出理解他人與自我的情緒及社會線索。而長刑期的受刑人需經過四週的拘留審查以及方案之中的要件（如受刑人回歸社會所引發的社會回應及家庭支持程度），則可申請居家監禁方案，而居家監禁執行的最長期限為12個月，在居家監禁期間，受刑人需持續的工作或繼續學習，並居住在中途之家，搭配電子監控儀器及相關的標誌進行活動，並遵照規定按時的返回中途之家。
反觀國內，每年約有3萬多名受刑人與1萬3千名受緩刑判決者重新踏入社會，為了協助其能順利復歸社會，有效減少再犯，目前更生保護分別有直接保護、間接保護、暫時保護等措施，假釋制度則未能善用中途之家、住宿型職業訓練所、指定住居所等中間處遇機構或措施，或結合技能訓練課程，予以職業生涯妥適規劃與輔導。在美國許多犯罪矯正機構要求假釋出獄人在面臨假釋委員會審查前，必須獲得民間機關行號之聘任證明，始具機會獲得假釋。日本刑務機構在受刑人將執行期滿釋放或假釋前兩、三個月，即將受刑人置於所內較開放之處所，使其與一般社會相近似之處遇，或准許其至外部工廠工作通勤；並於釋放日期迫近時，對之實施為期約一週之出所時教育，對於有關出所之各種手續、更生保護、職業安置、民生福利制度及出所前之身心調整等項加以指導，或亦可在刑務所職員之整合社會資源陪同下，訪問保護觀察所及職業安置所等機構，俾以協助其逐漸適應社會生活。我國官方機構與民間資源似乎未就此一部份作好規劃。
參、觀護組織議題
隨著兩岸互動交流的日趨頻繁及司法程序分工的細緻化，我國法務部矯正署在民國100年1月1日掛牌成立，不僅開啟國內矯正專業的新紀元，更象徵我國矯正效能邁向新里程碑。然而，監所矯正與觀護社區處遇的連結，迄今仍待努力。在組織調整上，我國成年觀護制度長久以來經歷過許多不同的討論，有主張「觀護一元化」者；亦有主張建置完善連貫矯治體系之「矯正觀護」論述者；亦有主張成年觀護鑑於業務龐雜，需加以專業分工並建置獨立之「觀護機構」論述者。惟此些思考，在國外已有些許嘗試，如美國及英國等。美國科羅拉多州，成年及少年緩刑保護管束工作歸屬各郡之地方法院觀護人室（司法體系），而成年及少年假釋保護管束工作則歸屬州假釋官（行政體系）。該州最高法院有鑑於司法體系觀護工作並無州級之專責機關加以監督，且假釋付保護管束與緩刑付保護管束性質極為類似，有意將此二項工作合併，故著手規劃專責觀護單位事宜，並認為合併可達到精簡人事，節約政府預算之目標。此合併計畫並由州政府行政及司法二系統共組「聯合預算委員會」著手進行一元化之研究。其所面臨的實質困境，包括：u在組織歷史上，行政系統之假釋工作發展較早，人員較多，歸併於司法系統不免損失預算，而司法系統由於組織歷史較短，人員較資淺，一旦合併在行政系統，原有人事升遷管道必然受阻。v在組織層級方面，司法系統下之觀護機構設於各郡，屬地方分權設計；而行政系統下之假釋機構則統由州政府管理，為中央集權型式；二者層級不同，合併後之機構無論歸併於行政或司法機關，預算總數可以減少；但為達到精簡預算之目標，合併後之觀護機構人力需加裁併。但由於第一線之觀護工作人員需配合業務量負荷裁減不易，而裁撤高階層管理人力則有出路安排不義之困擾，均使精簡人事之目的產生困難。1992年該計畫結束後，提供一個觀護新架構，建議將觀護制度整併至司法系統，並將全州劃分為5個觀護區，新增「區級」主管職務以利安插合併後的高層人員，並增加「督導」職缺可擴大觀護人之升遷管道。惟最後此建議因為行政系統因考量將損失既有資源而未能接受，而此觀護一元化之構想則告終止。
此外，歐洲國家在歐盟成立之後，隨著國家界線的模糊及區域發展的整合，包括司法保護在內的許多重要制度，紛紛進行國際及區域整合性的研究，並在部分傳統議題或行政組織上，注入嶄新觀點，以企業化的經營模式，來有效管理公共議題。英國在2007年公佈施行了《罪犯管理法》（Offender Management Act），摒除傳統觀念，以提供「國家罪犯管理服務」的方式對犯罪問題進行控管。英國政府透過組織再造，在行政組織上進行調整，以更科學、更有實證效能的方式來進行犯罪問題的防治。英國國家罪犯管理服務（National Offender Management Service；NOMS）包含國家觀護服務（National Probation Service；NPS）與監獄管理服務（Her Majesty's Prison Service）二者，類似由一個統整性的行政組織下轄矯正與觀護二種體系，負責罪犯管理的業務。其觀護體系過去隸屬內政部（Home Office），為配合新法實施，自2007年5月9日起劃歸法務部（Ministry of Justice），並將全國區分42個區（Probation Area），與警察執法轄區的劃分相互銜接。英國國家罪犯管理服務在全國有9位區域罪犯管理者（Regional Offender Manager；ROM），負責進行對於罪犯的管理、干預和處遇措施，期藉由提供高品質的教化內容，以達到保護公眾和減少再犯的目的。在政府組織再造下，2008年英國則將區域罪犯管理者（觀護）與監獄管理者（矯正）合併，形成一個新的職位—「罪犯管理局長」（Director of Offender Management；DOM），並對觀護及矯正的罪犯管理作法進行銜接與整合。此銜接設計甫經政府組織再造，目前仍於觀察階段，成效尚待評估，惟英國政府預期此設計將能大幅降低犯罪者再犯的比例，並可將成功經驗推廣至其他歐盟國家。
我國矯正署已於今年（2011）初掛牌成立，機構內處遇在行政組織與職權上均較以往明確及具彈性；惟觀護體系迄今仍缺乏明確組織定位與彈性職權，加上龐雜的行政業務及活動需求，導致長年以來觀護人的士氣未能提升，對於本身的專業能力也缺乏信心與衝勁。依照現今婦幼案件及少年案件均朝獨立專業審判趨勢看來，觀護一元化之難度相當高。其次，連結矯正與觀護，建置完善連貫矯治體系之嘗試，目前則有英國等國家透過組織再造進行中，且矯正與觀護皆屬行政體系，無上述與少年觀護整合之問題，其實施成果尚待觀察。至於成立獨立之觀護署（局）之可能性，鑑於目前我國政府刻正進行組織再造，各單位多限制員額及縮減編制的趨勢下，加上目前全國觀護人人數僅214位看來，短期內設置獨立單位之難度似乎較高。下一步，我國觀護人在組織與工作認同上，該建立何種核心信念？為誰而戰？為何而戰？如何藉由組織與工作的定位，以及業務的簡化，來協助觀護人認知核心的工作價值？如何調整組織，增設主任、區域級管理或督導職缺，暢通升遷管道，以提升觀護人工作士氣？均為我國成年觀護未來所需面對之課題。
肆、觀護人議題
觀護工作因為公務員性質，具穩定性、助人與維護社會治安的特點而受到許多社會新鮮人青睞而選擇投入。觀察國外經驗，觀護人的角色如下：u資訊管理者（Information manager）：包括對於個案及其生活環境的資料收集、分類與分析。v評估者（Evaluator）：包括對於個案及其生活環境的問題評估、衡量輕重順序、以及可能採取的行動或決定。w推動者（Enabler）：包括促進個案的認知、習慣、行為模式的改變，並提供支持的力量。藉由個案行為的調整或增減，增加其對於自我行為的覺察，改變其價值觀，可以減輕問題行為或危機的發生。x教育者（Educator）：包括對個案傳達訊息或傳授知識，協助其發展技能，許多的社會個案工作者常藉由強勢指導的方式來達到教育個案的目的。y轉介/代理者（Broker）：包括轉介個案至對其有益之社會資源，透過說服與協商的方式，促成個案與社會資源的連結，另一個目標是促進相關社會資源間的彼此連結。z倡導者（Advocate）：包括維護個案的權益和尊嚴。當個案在接受服務或進入社會資源時，可能遭受到來自於機構、法規或其他特殊情況的阻礙，此時觀護人可藉由代表部分個案或整體觀察意見，來主張修改法規。觀護人藉由移除個案所遭遇的阻礙，來協助個案行使其合法權利，或使用合適的社會資源。{協調者（Mediator）：包括擔任個案與社會資源間的協調者，以及相關社會資源彼此間的協調者。與倡導者不同的是，擔任協調者時立場是中立的。|社區規劃者（Community planner）：包括參與及協助社區鄰里團體、機構或政府部門，進行方案的規劃，並確保方案能滿足個案的需求。}風險檢測者（Agent of detection）及執行者（Enforcer）：其步驟首先在於辨識個案是否正經歷著生活中的困境，或是對於社區有所危害的可能性，其次為辨識社區本身是否已經因為個案的行為而產生改變，而此改變也因而提高個案的危險程度，最後則為判斷社區蒙受個案風險的時間，以及找出保護社區安全的方法，包括行使公權力來撤銷個案的保護管束，尤其是當個案的行為已經脫離掌控，其個人或社區蒙受其再犯風險相當高的情況。
此外，依據觀護人學習背景與專長的不同，其業務執行模式大致尚可區分為三類，分別為：（一）控制模式（control model）：強調執法與社會安全的維護，包括無預警的進行家庭訪視及工作地訪視，進行尿液檢驗，以及與警察等執法單位密切合作的模式。（二）社會服務模式（social services model）：強調輔導與助人，包括瞭解個案需求，如工作、居住、提供社會及心理支持等，此模式強調與社會資源及私人服務提供者的合作夥伴關係。（三）結合模式（combined model）：此模式要求觀護人在進行社會控制時，亦需提供社會服務。在上述三模式中，以結合模式屬於較佳之設計。
美國觀護人區分為假釋官（parole officer）與緩刑官（probation officer）二者，在待遇上依業務種類及地區的不同而有所差異，一般而言，以假釋官高於緩刑官，獨立業務者（專辦假釋或緩刑）高於綜辦業務者（身兼假釋與緩刑），城市高於鄉村。根據美國2004年及2006年的全國調查，觀護人的中位數平均年薪為39,600美元，以匯率1:30計算，約合台幣1,188,000元（月薪約99,000元）。其最低者年薪為26,910美元，約合台幣807,300元（月薪約67,275元）；最高者年薪為66,660美元，約合台幣1,999,800元（月薪約166,650元）。在主管階級方面，假釋行政人員（parole administrators）年薪為161,435美元，約合台幣4,843,050元（月薪約403,587元）；緩刑行政人員（probation administrators）年薪為101,109美元，約合台幣3,033,270元（月薪約252,772元）；綜合承辦假釋及緩刑行政人員年薪為84,442美元，約合台幣2,533,260元（月薪約211,105元）。近年來，由於犯罪率的上升，社會對於觀護人的工作期望逐漸升高（如攜帶槍械或武器的權力等），相對的，觀護人的訓練及待遇也隨之水漲船高。對觀護人而言，假釋與緩刑的監督的「不可預測性」（unpredictability）即是一種壓力，但整體而言，很難說觀護人的工作是屬於高壓力或低壓力，但可以看到的趨勢是，與一般行政人員或非刑事司法機關工作人員相較，觀護人的工作壓力的確較高，然而卻沒有如第一線的執法警察或矯正機構人員高。
部分研究列出了關於觀護人的工作壓力包括：u過量的文書作業、v時間不夠、w角色定位模糊、x角色衝突、y缺乏決策參與權、z過於寬容的法庭判決、{努力未受肯定...等等，國內情況似乎亦為如此。許多觀護人在年輕時充滿熱情與理想的投入觀護工作，並奉獻畢生生命在社區處遇，工作壓力的釋放某些方面需要來自於上級長官的支持、組織結構的改變或強化個人面對壓力時的調適能力，Parsonage 與Bushey建議，雇主對於職員應盡告知之義務，使職員瞭解其工作所可能具有的潛在風險，並提供合適的教育訓練，使此職業風險降至最低。如同法官、檢察官及警察般，觀護人屬於政府公務人員，其某些業務行為在法律上理當被賦予保護，才能無所慮的積極行使其職務，避免被個案提出告訴。在美國，觀護人在法律上主要被賦予二種責任免除機制，分別為：u絕對免除（absolute immunity）：即除非政府公務員蓄意或惡意，否則其行為是可以免除法律追究的。1999年美國法院King v. Simpson判例明確指出，假釋委員會對於核准、駁回或撤銷假釋的決定，在法律上具有絕對免除的效果。而觀護人在從事準司法（quasi-judicial）或具檢察（prosecutorial）功能的業務時，如審前調查報告或出監前調查，亦具有法律上絕對免除的效果。v資格免除（qualified immunity）：通常使用在行政或執行的層面，假使政府公務員其行使業務時有所疏漏，但可判定為屬於「客觀上合理的」（objectively reasonable）處置，則其行為亦可以免除法律追究。由於觀護人的許多職務行使均為行政處置，因此用到此種責任免除的機會也較大。
美國新進觀護人平均需接受208小時勤前教育訓練，依業務種類及地區的不同而有所差異，其範圍從0至600小時不等（Logan, 1992）；其課程內容廣泛，包含從避免被個案操弄的約談技巧，到愛滋病（HIV/AIDS）的教育訓練，以免觀護人受到職業傷害，及人身傷害的預防等。在觀護人有配屬槍械或武器的州，其觀護人則尚須接受Peace Officer State Training（POST)訓練，課程內容包括個案監督的策略，個案資料保護，法律賠償責任，專業倫理，逮捕及羈押程序，槍械使用，防身術，壓力調適等。此外，在年度在職教育訓練上，美國觀護人平均需接受40小時之專業訓練，以使第一線的觀護從業人員能瞭解到相關領域的最新發展與技術，其課程內容包括理性行為訓練，亦即教導觀護人如何透過理性的方式來說服個案改變既有的不良信念與態度，此課程在對於改變具敵意的個案上相當有效，其他課程則尚有如觀護人的同理心訓練等。
中國大陸近年在第11屆全國人民代表大會第3次會議上，提交了「中華人民共和國社區矯正法」，全法共分為六章、118條條文，藉以推動非監禁刑罰執行，並在多處城市設置社區矯正試點，進行社區矯正實驗方案，此外，中國大陸於近期更指派司法部官員，赴台考察司法保護措施，充分展現其推動司法保護及社區處遇的決心。反觀我國，不僅尚未制訂觀護或社區處遇相關專法，亦鮮少就司法保護及社區處遇議題派員赴外考察，對於國際間的司法保護現狀，以及其他先進國家的社區處遇新近作法，可謂瞭解相當有限。近年來兩岸三地的接觸相當活絡，官方與民間的交流互訪也日益頻繁，然而對於犯罪人的監督與處遇，以及犯罪防治的相關議題，現階段多停留在學界的雙邊互訪，對於兩岸的司法實務人員及處遇單位而言，顯然缺乏經驗交流與意見討論的平台，也少見專家諮詢管道或相關專業網站的設置。在未來，我國除了與大陸進行接觸外，亦應加強與日本、韓國、新加坡、香港等亞洲地區建立經驗交流與意見討論的平台，學習彼此在犯罪人處遇及減少再犯上的成功方案模式，進而建立合適自己國家的犯罪人處遇干預措施，並在政策與法律制度層面進行調整與落實。對於觀護人而言，強化觀護人的繼續教育，甚至每年編列固定預算薦送至國外針對專門議題或新進業務進行短期研究，培養其國際觀，或建立交流機制，蒐集成功方案經驗，將可有提供觀護人相較於傳統更為廣泛且深入的視野，在專業工作上獲得助益與成長。
伍、觀護對象議題
Farrington指出，6％的犯罪人造成了50％的犯罪，針對少部分的累再犯來進行預防、處遇及治療，是重要且有效率的降低犯罪方法，可避免讓犯罪人在監獄中聚集並學習犯罪技能，待出獄後又再度犯罪等短期自由刑的流弊，以及長刑期監禁所可能帶來的監獄化適應問題及監獄人口老化問題。英國為促進歐盟成員國對於不同犯罪類型採取有效減少再犯做法的瞭解，在深度及廣度上緊密結合法務部與「國家罪犯管理服務」，並將此伙伴合作模式推廣至歐盟其他會員國。英國法務部發展制訂一系列的方法和工具（包含評估和干預措施）提供給第一線接觸犯罪人的從業人員（含觀護與矯正）使用，期藉由改變犯罪人，來使得居住的社區更為安全。英國國家罪犯管理服務的干預措施，係由一個獨立的國際專家小組所提出，並以心理學及犯罪學理論及實徵研究證據為基礎發展出一系列的方案，並結合使用認知行為療法。國家罪犯管理服務，透過在罪犯處遇監督之期間，提供其特殊工作機會以面對再犯的原因，且將其放置於主流和專業監督者之監督下，以給予支持與協助，其目標包括：建立跨部會之合作伙伴（由中央至地方）、建立企業、民營和社區居民之聯盟、資訊分享等，而其所提出減少再犯之七個方式包括：u生活適應、v教育、技能訓練和就業、w健康醫療、x藥物和酒精、y財務、利益和債務知識、z孩子和家庭維護、{態度、思想和行為。結果顯示是最有效率的處遇方法（英國內政部，2003-2006）。國家罪犯管理服務的方案已被廣泛使用在監獄和社區環境，尤其是歐盟國家中的英國。由於含有心理學的理論基礎，以及部分非歐盟國家的成功實施經驗，皆可作為該有效方案可移植至歐盟國家的支持性證據，亦相當值得我國參考。然而，部分方案的理論假設仍須加以驗證，並加以評估，以適應各地區不同的文化和歐盟各國不同的司法系統。
Moffitt由犯罪生涯發展的角度，將犯罪人區分為終生持續型犯罪者以及犯行多出現在青少年時期的限定青少年型犯罪者（adolescence-limited offender），前者極有可能即是目前實務上所觀察到經常累再犯的犯罪人。此外，Gottfredson和Hirschi則認為犯罪人多是所謂低自我控制者，而其所具有的行為特徵，包括追求立即享樂、無法延宕需求、具高衝動性、具危險行為不斷的問題行為症候群（the problem behavior Syndrome； PBS）、以及犯罪行為多樣化（versality）等表現。Farrington亦指出偏差行為的重要預測指標，如：幼年的反社會行為、衝動性、低智商與學業成就、家族犯罪性、貧窮及不良的親子教育。犯罪人之監督及處遇方案，以及減少再犯的干預措施，對於保障社會大眾安全而言，皆為相當重要的核心議題，而在所有方案或措施擬訂之前，科學、實證、以證據為導向的研究則是基礎。對於觀護處遇的對象，我們瞭解多少？在觀護工作上，應用了多少新近研究的發現？本土的研究為何？對犯罪人管理上，可採取的有效措施有哪些？犯罪人的分級分類與風險評估工具之設計，是否有客觀的標準與依據？不同類型的犯罪人，其監督策略與管理模式應如何區分？均為我國成年觀護未來所需面對之課題。展望成年觀護的未來，仍大有可為，除上述中間銜接機制、觀護組織、觀護人、觀護對象等重點議題外，更應強化官方執法單位、非政府組織、以及公共或民間伙伴組織的彼此橫向聯繫，並促進政府當局不同部門間的合作，提升對於協助犯罪人復歸社會、減少再犯之有效作法之瞭解，制訂符合我國國情之司法保護政策、處遇策略及專業法律，此均為值得期待之未來願景。
