2004.09.05 中國時報
飛韓國的翅膀，太沉重
黃居正
台韓兩國之間的復航，絕對不是一件所謂的外交破冰或增進兩國實質關係的好事，算算主事者所謂 give and take的結果，充其量不過是執政黨在航權談判戰場上慣性出現的「贏贏局博到輸輸去」戲碼底重演而已。不過，大家正好可以利用這個機會，好好檢視我們在航權談判上，自決策面到執行面所長期存在的一連串問題。
首先，是航權在我們的國家機制裡的定位問題。自一九四四年芝加哥（國際民用航空）公約訂定以來，國家主權向來把空運航權視為一個完全由其掌控、協商、構建與隨時準備加以摧毀的政治手段。但是它的運用，仍然是建立在主權折衝與國民經濟二者間的最佳平衡點上；國家可能為了促進特定產業或特定人群之經濟利益，而放棄某些主權管轄利益。也可能為了某些地緣政治考量，而犧牲現實的經濟利益。不過，其運作結果的總體效益，仍應該永遠都是正數，否則就不須締結航約和通航了。
當初台灣與南韓斷航，是基於外交報復之必要性考量，況且當年所廢止的航約，實際上是藉由犧牲延遠利益（讓韓方單面享有自台灣再載客貨至東南亞的延遠權利）來拉攏對方維持邦交，所以一旦斷交，維持航約的效益便成為負數，自然不可能不斷航。十二年後的今天，當年斷航的利益計算基礎並沒有任何改變；而且不論在經濟面或協議的規格面，應該說是都比當年條件還要差，為何急著復航？由這次官員宣稱的「兩國來往便利」、「東北亞外交的進展」等空泛且違反航權常識的理由看來，顯然政府已經把航權和台灣的主權利益一起降格為交換禮物，多少沒關係，誠意到就好。
其次，台灣多年來已慣於與重要飛航國家締結「非條約」式的「民間」航約。而這種航約在憲政體制上造成的最大問題，就是得以脫免立法監督、與其後明令公佈而直接受民意評判之責任。長此以來，不但為何行政權得以全體國民之主權管轄利益交換特定產業或人群之經濟利益這個論題，將漸漸自可供理性討論、檢証之公共領域消退，且過度向特定產業或人群利益傾斜卻又欠缺制衡機制之商業慣例，也將徹底侵蝕主權利益應由全體國民平等共享的基本民主價值。
一個以民主與國民主權為標榜的政府，早就應該挺身設計出一套與無邦交國締結航約的標準、最底線規格，昭告天下、取信於民，而不是任由舊官僚玩弄「實質關係」以掩飾其對國際航權技術發展的無知與在談判桌上無能，甚至還樂於繼續利用前朝遺留的違建來炮製政治績效。
再者，既然「民間」航權談判不可避免，執政者就應該構建一個能整合現狀下最佳主權利益的團隊，固定擔任研擬航權政策與談判的工作。而不是任由部會一人一把號，各吹各的調。台港航約交給陸委會，台澳（門）航約交給交通部，現在台韓航約又輪到外交部。結果是人民看得眼花撩亂，專家看得痛心疾首，對手看得撫掌竊喜。綜觀台灣所簽署的十幾個民間版航約，其內容真的是五花八門，權益差距驚人，令人不知核心政策何在。這不是對手太強，而是我們自亂陣腳的傑作。
台灣的實質主權與國際地位不相稱，是台灣全民之痛。如果利用這種尚不知如何治癒的痼疾來遂行短線政治操作而沾沾自喜，與昔日舊政權動不動就挾國家身陷存亡旦夕來勒索百姓的手法又有何異？飛往韓國這副翅膀對於執政團隊顯然是太沉重了，沒有準備好的肩膀還是別扛的好。
（作者為清華大學科技法律研究所助教授）
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