公務人員退休制度之檢討與改革 陳清添 公務人員月刊107期
壹、前言
現行公務人員退休制度自民國84年7月1日實施，改變過去公務人員退撫經費完全由各級政府編列預算支付之「恩給制」，參採世界其他國家退撫經費籌措方式，納入自助互助精神與權利義務對等原則，改由政府及公務人員共同撥繳費用建立基金支付退撫經費（以下簡稱退撫新制）。
退撫新制之推行，確實改善恩給制時期所面臨之問題，對於退撫經費來源之穩固，以及個人在職時負擔退休準備責任觀念之建立，均有積極貢獻。然而，現行退休制度係歷經二十餘年之規劃設計而成，且考量施行之初應減少推行阻力等現實因素，爰多採行較為折衷漸進之措施，在退撫新制實施日久，時代與環境均有所變遷之後，逐漸有部分規定產生不合時宜現象之問題。
銓敘部近年來針對公務人員退休制度所面臨問題，持續檢討其形成原因，並審慎研議可行之因應方案，在邀集專家學者及相關機關研究獲致共識後，目前已逐步推動部分改善措施，且為促進制度之長遠施行，日後更宜繼續努力，以期增進制度之合理健全。本文謹就現行公務人員退休制度所面臨之3項問題加以分析，並就未來因應改進方向提出建議。
貳、公務人員退休制度實施現況
公務人員自84年7月1日實施退撫新制後，教育人員、政務人員及軍職人員亦分別於85年2月1日、85年5月1日及86年1月1日先後實施共同提撥之退撫新制。為穩固經費來源及退撫基金之永續經營，退撫新制以強制參加為原則，同時為妥善運用累積之基金，考試院及銓敘部亦分別設置公務人員退休撫卹基金監理委員會及公務人員退休撫卹基金管理委員會（以下簡稱基金監理會與基金管理會），前者負責基金之審議、監督及考核；後者負責基金之收支、管理及運用，各類參加基金人員所繳納之退撫基金費用，均由基金管理會統一管理，並按政府別、身分別，分戶設帳，並分別以收支平衡為原則，由政府負擔基金之最後支付保證責任。為達到基金收支平衡、永續經營之目標，以確保參加人員之長遠退休權益，基金應實施定期精算，以掌握長期運作成本，俾訂定合理提撥率與運用方針。
截至94年2月底止，參加基金之機關學校共7,748個，參加總人數為601,557人，其中公務人員285,104人佔47.39%、教育人員201,398人佔33.48%、軍職人員115,055人佔19.13%；基金淨值達2,616億770萬元，累計已實現收益數為588億7千萬元，平均已實現收益率為4.971%，相較於公務人員退休撫卹基金管理條例第5條第3項規定以臺灣銀行2年期定期存款利率計算之收益率4.152%，高出0.819%。
另外，退撫新制實施後，各年度公務人員退休人數，在85年度為2,643人，其中自願退休人數為1,162人，佔43.97%，命令退休人數為1,481人，佔56.03%；又，支領一次退休金人數為951人，佔35.98%，擇領或兼領月休金人數為1,692人，佔64.02%。至86年度，公務人員退休人數增加為4,198人，至87及88年度則降為3,389人及3,824人，88下半年及89年度因臺灣省政府組織調整以及會計年度改為曆年制，一年半之退休人數約7,172人，90年度亦維持在7,091人，至91年度下降為6,441人，其後在92年度及93年度均維持在7,322人及7,254人。其中，自願退休之人數比例逐年增加，至93年度為退休人數之85.60%，命令退休人數比例相對下降為14.40%；而選擇領取月退休金或兼領月退休金之人數比例則逐年持續增加，至93年度已達93.30%（擇領一次退休金人數比例僅為6.70%）。
總體而言，公務人員退休制度在實施新制將近10年以來，已顯現以下成果：
一、建立公務人員在職撥繳退休準備金之觀念：
恩給制時期，公務人員退撫經費來源為政府每年編列之預算，因此退休金給付權利義務並無對等關連，容易形成退休經費籌措責任轉嫁由後代子孫承擔之代際公平性問題。退撫新制之設計，與恩給制時期退休金之高度酬勞性質不同，係納入社會保險自助互助以及權利義務對等之精神，建立全體公務人員在職撥繳退撫基金，與政府共同擔負退休金籌措責任之觀念與制度，與世界各先進國家退休養老制度之發展趨勢相符。新制實施迄今，公務人員應負擔部分退休金籌措責任，業已成為在職人員廣泛且普遍認同之觀念，為制度之穩定性奠立良好基礎，充分達到政府推動退撫新制最重要之階段性目標。
二、退撫基金成立運作以來整體財務穩定：
退撫新制實施後，退撫基金即承擔退撫經費之支付責任，因此退撫基金之運作情形，影響全體參加基金人員之退撫權益。公務人員退撫基金自成立運作以來，歷年來管理運用收益均超過法定標準，在當前經濟環境及資本市場不盡理想之情況下，營運堪稱穩定。
三、提升公務人員退休所得，配套對於優惠存款制度採行斷源性措施：
退撫新制實施前，退休金基數內涵為本俸及本人實物代金之和，實際數額約僅略高於本俸。退撫新制施行後，退休金基數內涵改為本俸之2倍，接近現職人員每月俸給總額，同時亦將退休年資採計上限自舊制規定之30年提高為35年，有效提升公務人員退休金所得。以月退休金而言，舊制最高30年給與90%，新制標準則按任職年資每年給與2％，最高35年給與70%，約相當於舊制標準之140%；一次退休金舊制最高30年給與61個基數，新制標準則按任職年資每年給與1.5個基數，最高35年給與53個基數，約相當於舊制標準之106個基數。茲以新制之設計，具有提升公務人員實質退休所得，增加老年生活保障之功能，亦因此順利配套對於優惠存款制度採行斷源性措施，明定公務人員在退撫新制實施後年資所領之一次退休金及公保養老給付均不得辦理優惠存款。
四、擇（兼）領月退休金人數比例增加，符合先進國家養老設計：
公務人員退休法於配合退撫新制之實施時，增列公務人員特定遺族得擇領月撫慰金之規定，目的即在增加公務人員選擇領取月退休金之誘因，以定期給付方式增加老年生活保障。而在退撫新制實施後，歷年來擇領或兼領月退休金之數比例確實逐年增加，與世界各先進國家以定期年金給付增加退休後老年生活保障之發展趨勢相符。
參、公務人員退休制度現階段面臨之3項問題
由於退撫新制實施時，考量制度之轉換，使公務人員及各級政府必須由過去之恩給制度，改為按月撥繳基金費用，為避免立即造成大幅負擔，以及避免其他各項設計變動幅度過大，形成反彈與阻力，爰先以漸進方式推動。但由於近來我國社會結構與經濟情勢均呈快速變遷，與新制實施之初已有顯著不同，因此公務人員退休制度目前確實面臨若干亟待解決之問題。經過檢討歸納，主要面臨以下3項問題：
一、退撫基金撥繳費率偏低，不符自給自足之設計原則：
參加基金之軍、公、教及政務人員之退撫基金提撥率，除政務人員係配合政務人員退職酬勞金給與條例之修正施行，追溯自85年5月1日起實施退撫新制，同時採行法定費率上限之12%撥繳基金費用之外，其餘軍、公、教三類人員在實施新制之初，均先以法定最低下限8%為撥繳費率。此係考量退撫新制已改變以往恩給制由政府全額逐年編列預算之支付方式，如立即全額提撥退撫基金，則各類參加人及各級政府均須立即增加大幅之基金費用負擔，反而無法順利推動新制，爰先採行不完全提撥準備，俾溫和漸進推動新制。是以，退撫新制實施初期，採行偏低之基金提撥率費，有其實務面之考量因素。
然而，正由於退撫新制實施初期，為兼顧可行性而採取偏低之基金提撥率，以致於退撫基金提撥費率一直與正常成本之間存有差距，如未能於現階段設法逐年弭平，又將損及參加基金全體人員之退休權益。依據基金管理會89年6月委託專業精算機構辦理第1次精算報告顯示，在退撫基金投資報酬率假設為7%，提撥率為8%之水準下，公務人員退撫基金正常成本費率分別為15.5%，與精算當時實際採行8%之提撥率確有相當差距。是以，公務人員退撫基金提撥率爰自
91年1月1日起調整為8.8%。復因應立法院審議92年度中央政府總預算時，作成退撫基金提撥率應按精算結果及收支平衡原則強制訂定之決議，爰自93年1月1日起，再分3年逐步調整提撥率，預訂自95年起調整為12%。然據基金92年12月委託完成之第2次精算結果顯示，在基金投資報酬率與第1次精算相同為7%之假設水準下，公務人員退撫基金正常成本為13%；若以投資報酬率假設水準降為3.65%估算，公務人員退撫基金正常成本為26.4%，亦即12%之提撥率，仍然無法反映精算所得之正常成本費率。
二、現階段退休人員所得偏高：
退休所得替代率係指退休人員在退休後所領之退休金佔退休前薪資所得之比率。一般而言，退休所得替代率固然不宜過低，以保障退休後仍有相當之生活水準及老年生活安全，但仍應與現職人員待遇保持一定之差距，如差距過小，甚至高於現職人員待遇，將破壞勞動與工作之價值，造成現職人員工作意願降低、退休年齡下降、退休金給付年限延長等現象，呈現該退休制度設計之不公平與潛藏債務危機。
茲因退休所得替代率係依各國國情、財力等不同狀況而有所差異，並無統一之標準，但以歐美先進國家為例，其公務人員退休所得替代率多設計在為70%至80%左右。而我國退撫新制施行後之規定，月退休金每年給與2%，最高採計35年年資，給與70%，加以我國目前尚未施行國民年金制度，因此其所得替代率設計之比例與前述各國公務人員退休所得替代率相較，應屬合理。然而由於退撫新制實施初期，公務人員兼具新、舊制年資，現階段退休人員之退休所得替代率確有呈現偏高現象，甚至有高於現職人員待遇情形。茲檢討其原因如下：
（一)新、舊制交替期間，月退休金分別按照新、舊制標準計給，以致產生月退休金均照較高標準計算之現象：
依照舊制規定，月退休金之給與在任職年資前15年每年給與5％，其後每增1年加給1%。退撫新制實施後，業已將上開計算方式修正，按照每年同幅給與2%之方式計給（由於新制退休金計算基礎為本俸之2倍，因此新制之2%相當於舊制4%之標準）。由於退休人員新、舊制年資之退休金仍然分別按照新、舊制標準計給，因此在現階段之過渡期間，爰有月退休金均以較高標準計算之情形。
（二)新、舊制交替期間，退休人員舊制年資所核給之公保養老給付仍得辦理優惠存款：
若將優惠存款利息計入，對於退休所得之提升具有相當程度之影響，依據現行退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點之規定，公務人員具有舊制公保年資20年者，最高可儲存36個月之公保養老給付辦理優惠存款，依年息18%之規定計算利息。若將上述利息所得換算併計為退休所得，對於退休所得之提升具有相當之影響效果。
（三)退休金計算基礎偏高：
依據現行法規定，公務人員退休金之計算，係以最後在職之本俸加1倍為基礎。由於公務人員最後在職本俸，通常係個人經過長期職位陞遷調整後，在公職生涯中所支之最高俸點，此種計算方式固然可提高退休人員所得，但亦產生公務人員在職時以較低俸額繳納退撫基金，退休時卻以最高俸額計算退休金之情形，對於退休所得替代率，亦有其影響。
三、月退休金給付年齡偏低，悖離退休制度養老之本旨：
依據現行規定，公務人員任職滿25年以上自願退休者，以50歲為支領月退休金之最低年齡條件。上開規定，係立法院於80年間審議配合退撫新制而研修之公務人員退休法修正草案時，考量月退休金支領年齡宜有最低下限，以免形成年輕公務人員過早開始領取月退休金現象所增訂。但另一方面，為兼顧新制實施之初，又不宜訂定過高之年齡條件，爰因應當時之社會與人口結構，先將支領月退休金年齡條件訂為50歲。然而，我國自82年正式成為高齡化社會國家（依據聯合國之定義，高齡化社會國家指65歲以上老年人口占總人口達7％以上），其後65歲以上人口比例繼續成長，至89年達到8.6%，92年年又提升為9.23%，人口老化之速度不但未曾減緩，甚至有高於其他先進國家趨勢。又以0歲人口平均餘命觀之，80年男性與女性之0歲人口平均餘命分別為71.83及77.15歲，至92年已增加為73.33及79.04歲，預估至140年更將增加為79.2及86.1歲。在此情形下，50歲支領月休金之最低年齡條件，確實有偏低現象，已經無法符合現階段之人口老化現象，而出現不合時宜之問題。
另外，再參考世界其他先進國家退休制度，各國對於公務人員職業退休年金部分，多以服務年資與年齡搭配設計，如服務年資較長（例如30年以上），則領取退休金年齡約訂為55歲至57歲（例如美國及加拿大）；如服務年資較短，則領取年齡多在60歲以上（例如英國及法國）。鄰近國家如韓國，其公務人員支領退休年金之年齡原本亦規定為50歲，與我國相同，但自2000年修法之後，已延後為60歲。根據統計，韓國男性與女性平均壽命在2000年為71歲及78.4歲；而我國男性與女性平均壽命在同一年為72.7歲及78.4歲；至於美國及英國之男、女性平均壽命與我國相差無幾（美國為74歲及79歲，英國為74歲及80歲），顯示我國平均壽命延長之情形與各國大致相近，但公務人員自願退休以50歲為支領長期月退休金之起始年齡，則有偏低之虞，將使月退休金之給付偏離退休制度設計本旨。
肆、未來因應改革方向建議
有鑑於公務人員退休制度現階段所面臨問題，如未能適時妥善因應，可能使退休制度產生偏離合理之設計，進而影響退休人員長遠權益。因此，建議推動下列因應方案：
一、退撫基金提撥率按照精算結果進行調整：
為縮減公務人員退撫基金現行提撥費率與精算結果正常成本費率間之差距，並朝收支平衡方向努力，銓敘部經邀集相關機關研議後，決定採行分年逐步調整提撥率之方式，漸進減少現行提撥率與正常成本費率間之差異。案經陳報考試院92年7月17日第10屆第43次會議同意後，自93年1月1日起分三年將公務人員退撫基金提撥率自8.8%調整為12%（前二年各調整1%，第三年調整1.2%）。另外，由於退撫基金提撥率於95年1月1日調整至現行法定費率上限之後仍不足反映正常成本，銓敘部亦研擬公務人員退休法修正草案，將法定費率上限自12%修正為15%，以提升費率之調整空間。為健全退撫基金，允宜繼續推動上開修正草案，俾適時調整提撥費率。
二、研修現行退休給付規定，並就維持合理所得可行措施進行研究：
經就現行退休給付規定進行審慎研究檢討，確實有部分規定有給付過於寬鬆之情形，對於退休所得之合理性有所影響。例如：依照現行規定，公務人員退休金基數內涵係按最後在職本俸加一倍計算，因此幾近全數之退休人員均得按照
公職生涯最高等級計算退休金，使得繳費與給付之權利義務對等聯結性降低。另外，現行規定對於退撫新制實施前未滿一年之畸零年資，係以併入新制年資方式處理，造成未繳納基金費用卻得按新制標準由退撫基金給付退休金之情形，加以現行規定對於未滿一年之畸零年資均以半年為計算給與之單位，容易造成實際任職時間與領取給付標準不相配合之情形。由於上述規定均影響退休給付之公平合理，銓敘部業已研擬公務人員退休法修正草案，將退休金基數內涵改以公務人員最後在職3年間之本俸對照月支俸額平均計算；並將未滿1年畸零年資改按月為計算給與標準；同時舊制畸零年資亦不再併入新制計算。為增進給付規定之合理性，未來應繼續推動相關規定之修法，俾及早實施。
另外，有關公務人員舊制年資部分之公保養老給付優惠存款，對於退休所得亦有相當程度之影響，然而由於該項制度在退撫新制實施之後，已經採取斷源性措施，因此銓敘部亦曾就相關問題進行審慎研究後，認為現階段不宜驟然取消該項制度；但為維持適當合理之退休所得，允宜另案進行專案研究，並集思廣益，規劃更為合理妥適之改進措施。
三、研究規劃將自願退休人員支領月退休金之最低年齡條件予以延後，並搭配實施展期年金方案：
由於現行公務人員任職滿25年以上自願退休，以50歲為支領月退休金之最低年齡條件偏低，無法因應人口結構高齡化之社會發展趨勢，銓敘部自90年間，即委託專家學者進行專案研究，並組成專案小組，持續研議規劃可行措施。
依據專案小組研議共識，對於50歲之自願退休支領月退休金年齡條件，應逐步予以延後，以解決部分公務人員過早退休並於壯年開始領取月退休金之問題。是以，建議繼續規劃相關具體方案，並廣泛蒐集各界意見，俾逐步落實推動。
伍、結語
公務人員退撫新制不僅注重退休人員生活保障、改善恩給制時期之缺失，同時更參酌世界各先進國家之制度發展趨勢，強化自助精神與公平理念，具有建立公務人員在職負擔部分退休準備責任、穩固退撫經費來源、確保公務人員長遠退休權益之正面功能，為保障全體公務人員退休後生活，允宜繼續推動。然而，退撫新制之長遠施行，又以適當反映正常成本之提撥費率、良好的基金經營管理、合理之退休給付、適當之月退休金支領年齡為先決條件。因此，為順利推行退撫新制，必須隨時就制度面臨問題進行檢討，並且適時予以因應。由於現行制度所面臨之3項重要問題，主要緣於新制推行之初，為減少阻力之實務性考量，以及新舊制交替之過渡時期現象，如未能及早因應，反而會減損新制推動之正面功能。因此，建議按照上述因應改革方向，積極面對現行制度之3項問題，俾制度更臻合理健全，充分發揮退休制度照顧公務人員老年生活之設計目的。
（本文作者現任銓敘部退撫司司長）
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