第五週 國家公園的相關法律：國家公園法、野生動物保護法、文化資產保存法
台灣相關法令制度
目前負責推行保育政策，主要相關的法令制度有一、國家公園法；二、野生動物保育法；三、文化資產保存法，以下將對其做簡單介紹。
※國家公園法
國家公園法為設置國家公園的依據。而國家公園的概念，一般相信起源於美國黃石國家公園的設立，目的在於保護世界級或國家級之珍貴自然資源或文化資產，而由國家最高權宜機構立法保護的一種「自然資源合理經營使用」之地區。
在理想的狀況下，國家公園將同時提供學界學術研究、野生動植物生態保育、以及提供民眾休閒遊憩與環境教育等多重功能。相對於文化資產保存法所設置的自然保留區，或依野生動物保育法劃定的野生動物保護區，其經費、人力資源（如保育警察）等較為充足，並且可以進行各項復育與研究工作（如櫻花鈎吻鮭）。
然則在現行的狀況之下，國家公園本身為了提供民眾休閒功能，而進行各項建設的適當性，與當地居民生計的衝突，甚至對於國家公園內部天然資源破壞的遏止能力，在在成為近來各界討論紛爭的焦點。
※野生動物保護法
民國78年6月23日公布全文45條，民國83年10月29日修正公布。在野生動物保育法第一條中即明白宣稱其立法目的「為保育野生動物，維護物種多樣性，與自然生態之平衡，特制定本法。」
而野生動物保育法出發層面有兩項：棲地的保護與物種的保護。由棲地層面來看，野生動物保育法所訂定的「野生動物棲息環境」與「野生動物保護區」，提供保護野生動物棲息環境的法源依據，然在特殊狀況下仍許可對於野生動物棲息環境的開發與利用。而對於物種本身的法條，則規範了關於捕捉、利用、研究、飼養、輸出入野生動物等行為，尤其對於保育類物種的管理上，訂定更加嚴密。
目前對於「生物多樣性」此一保育思潮新主題，台灣尚未有明確而統一的政府機構、法令制度來負責與經營管理。對於生物多樣性的研究與未來方向，正由學界持續討論與醞釀之中；而在缺乏相關執行經驗與知識背景的支持之下，有關於生物多樣性保護復育與永續經營管理等工作，目前依然由現有的政府機構與政策法令擔負之，雖然已逐漸包含經濟交易等經營管理之概念，主要方向仍然未脫離傳統保育思潮如物種與棲地保護等大項。
台灣現行保育政策目標主要為
1、落實執行野生動物保育法。
2、加強推動野生動植物保育工作。
3、加強野生動植物保育教育宣導。
4、加強野生動植物重要棲息地保護與管理。
5、加強野生動植物保育調查試驗研究。
6、加強保育類野生動物之管理。
7、加強保育類野生動物及其產製品非法案件之查緝。
8、建立野生動物及其產製品之鑑識系統。
9、加強野生動物保育國際合作。
10、建立野生動植物保育資訊系統。
11、加強野生動植物保育人才培訓。
政策實行方針分為兩大部分
1、落實執行野生動物保育法：
加強野生動物重要棲息環境之維護，以及保育類野生動物及其產製品之登、註記之管理。
2、加強推動野生動植物保育工作：
(1)、加強野生動植物保育教育宣導：製作野生動植物保育宣傳品及納入中、小學生教材。
(2)、加強野生動植物重要棲息地保護與管理：辦理野生動植物棲息地調查，並對特殊敏感之生態系等重要棲地，予以依次公告保護，並指定管理機關負責維護工作。
(3)、加強野生動植物保育調查試驗研究：推動各項野生動植物之生態調查研究等計畫。
(4)、加強保育類野生動物之管理：野外族群之調查及保護應積極推動，並對人工飼養之保育野生動物類依法制定管理辦法。
(5)、加強保育類野生動物及其產製品非法案件之查緝：對跨部會「野生動物保育查緝督導小組」及各縣市「野生動物聯合執行小組」加強其功能，落實查緝違反野生動物保育法之案件。
(6)、建立野生動物及其產製品之鑑識系統：建立我國之鑑識系統，並與國際相關之鑑識機構立合作關係。
(7)、加強野生動物保育國際合作。
(8)、建立野生動植物保育資訊系統。
(9)、加強野生動植物保育人才培訓。
(10)、(農業委員會自然保育網)。
※文化資產保存法
文化資產保存法相關條文為其第六章的部分：自然文化景觀。由經濟部會同內政部、教育部與交通部審查指定之後，劃分為三類型：
1、生態保育區，指依本法指定加以保護之特殊動植物之生育、棲息地。
2、自然保留區，指依本法指定，具有代表性生態體系，或具有獨特地形、地質意義，或具有基因保存永久觀察、教育研究價值之區域。
3、珍貴稀有動植物，指依本法指定，本國所特有之動植物或族群數量上稀少或有絕滅危機之動植物。
文資法與保育政策相關的功能，主要為保存野生動植物之棲息地區。對於被劃定之區域中，生態保育區與自然保留區禁止改變或破壞其原有自然狀態；珍貴稀有動植物則禁止捕獵、網釣、砍伐或其他方式予以破壞，並應維護其生態環境。其規定較諸野生動物保育法中，劃定之野生動物保護區或野生動物重要棲息地更加嚴格。
＊國家公園法修法問題小註
陳玉峰
全球國家公園的發展迄今滿130年，期間經歷多次會商、協議、辯證，直至1969年於印度舉行的「國際天然資源保育聯合會第10屆總會」，始予確立其定義，且在1972年「第二屆國家公園世界會議」追認，更於同年間，於加拿大召開「國際天然資源保育聯合會第11屆總會」，通過有關選定之標準。其在各國之法律迭有變遷，但基本精神、理想與界說並無顛覆。
國家公園的基本定義為：1.一或多個未受人為開發或定居而實質改變的自然生態體系，其動植物、地質、地形及生育地，具特殊學術、教育及遊憩價值，或包括雄偉優美的自然景觀；2.由國家最高權宜機關採行步驟，防止或儘速排除全區內之開採與居住，且有效執行生態、地學及審美特色的保護；3.範圍內准許遊客在特別情況下進入，以達成啟發、教育、文化及遊憩之目的。
國家公園選定的標準舉要如下：1.中央立法的法定保護區；2.中央政府負責管理，具有管理人員編制及經費，有效防止資源破壞及服務遊客；3.必須包括以保護自然為主之地區，其面積不得少於1,000公頃；4.國家公園內之天然資源原則上禁止開採，包括開礦、植物採伐、動物獵捕、水庫及發電、灌溉設施之興建，且禁止行為廣延多項。
而許可之例外如：1.範圍內設有以保護文化資產為目的之小區（筆者認為台灣原住民保留地聚落即可歸屬之，原住民及其文化當然是國寶）；2.既存之聚落、鄉鎮、交通網，以及相關之日常行為，不影響國家公園之有效保護，亦不佔據公園之大部分，並且已有「分區管制」者；以及其他各項等。
台灣的國家公園即採取「分區管制」，用以容納既有聚落，也就是以「遊憩區」及「一般管制區」來行使生態緩衝帶的策略，並非所謂「無人國家公園」。
1974年IUCN略加修訂國家公園的認定標準，以迄於今的變遷，基本上皆未脫離長期保護國家代表性的自然生態系之理想。而台灣於1984年1月1日成立第一座國家公園管理處（墾丁）；我國的國家公園法則於1972年頒佈，1983年些微修訂，此一法源係依據國際認證標準而研擬。國家公園成立迄今已18年餘，由經驗與反彈聲浪得知，以原住民受到的箝制最為嚴重，但事實上國家公園範圍內的原住民部落所佔面積比例微乎其微，為何一再漠視此等問題，甚至公視出現「國家共匪」的扭曲與控訴，管理單位卻仍然「不動如山」？國家公園法真的是惡法？為何再三研議修法卻始終擱置？
如今，政府在民間運動下即將成立馬告檜木國家公園，一些立委卻主張先修法再說，然而，修法的版本則甚多，有些主張已屆荒腔走板或慘不忍賭。筆者詳加比較各版本之後，傾向於「根本不必修法，本來就可以妥善照顧原住民暨文化保育」，理由如下。
其一，台灣的國家公園法對資源之保育與利用的策略，係透過五大分區（一般管制區、遊憩區、史蹟保存區、特別景觀區、生態保護區）來管控，分區恰當即可解決今之所有問題。
假設完全不修法，對原住民狩獵文化、任何原生活形態，依然可以依法而無阻礙地進行，只須檢附使用計畫及詳述理由，以及預先評估環境影響，報請國家公園管理處審核即可，因為：
1、國家公園法第8條第4款：「一般管制區：係指國家公園區域內不屬於其他任何分區之土地與水面，包括既有小村落，並准許原土地利用型態之地區」；第5款「遊憩區：係指適合各種野外育樂活動，並准許興建適當育樂設施及有限度資源利用行為之地區」。
2、同法第14條：「一般管制區或遊憩區內，經國家公園管理處之許可，得為左列行為：一.公私建物或道路、橋樑之建設或拆除。二.水面、水道之填塞、改道或擴展。三.礦物或土石之勘採。四.土地之開墾或變更使用。五.垂釣魚類或放牧牲畜。六.纜車等機械化運輸設備之興建。七.溫泉水源之利用。八.廣告、招牌或其他類似物之設置。九.原有工廠之設備需要擴充或增加或變更使用者。十.其他須經主管機關許可事項。前項各款之許可，其屬範圍擴大或性質特別重要者，國家公園管理處應報請內政部核准，並經內政部會同各該事業主管機關審議辦理之」。
※請注意，一般管制區、遊憩區內這10項內容，只需管理處許可即可辦理。又，第10款則留下廣大的但書，也就是說原住民原文化的生活型皆可另訂之。
3、國家公園法施行細則第10條：「依本法第14條及第16條規定申請許可時，應檢討有關興建或使用計畫並詳述理由及預先評估環境影響。其須有關主管機關核准者，由各該主管機關會同國家公園管理處審核辦理」。
依施行細則第10條的規定，可在「馬告檜木國家公園」規劃期間一併考慮，也就是說直接將保障原住民文化、生活型的具體內容，明載於「馬告檜木國家公園計畫書」，即可免除此一行政程序。
其二，國家公園設置後得經國際認證通過，如果依據某些版本而修法，不僅得不到國際的承認，台灣的國家公園可以全部丟棄，或說台灣願採自行其是的系統，自絕於全球國家公園的保育舞台。
其三，台灣的保育法規方興未艾，目前尚無環境保護基本母法，國土規劃法仍未通過，文資法、野動法、野植法等等系列法規多所重疊或衝突，加上各法皆屬特別法，誰也不比誰大，若欲修國家公園法，最佳策略建請政府全盤檢討台灣的保育法規，全面研究、妥善研擬後始宜進行修法。
其四，如果只為成立馬告國家公園而將國家公園法修得四不像，好比整棟大樓，為了修改局部房間而損及地基、結構，則成立國家公園又有何意義？！何況台灣之國家公園系統包括如金門、墾丁、陽明山等地區。
其五，原住民權益係當前台灣最應重視的平權，國家公園當然必須保障原文化、原住民，但若將原住民各面向需求灌注於國家公園法的修訂，而以偏蓋全，則大可維持現狀，何必自毀保育基業？何況原民會正擬訂原住民族發展法、原住民自治法等等，並非僅靠國家公園法之修訂而解決。
其六，國家公園的經營管理係依據「國家公園計畫」而實施，如今馬告檜木國家公園的共管機制設計，已將原住民納入直接參與規劃，在計畫書中詳加載明原住民生活、生計、生機之保障與自主權部份，足以解決歷來的誤解，以及執行的偏差。
化約一句話，原住民的諸多權益可透過規劃馬告國家公園的參與過程，由計畫書明訂之，根本不必修法，或僅小局部修訂即可，歷來問題出在當局不為也，非不能也。
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