籌設海岸巡防總署 錯誤的政策理念與作為
胡念祖
（原載於中國時報，民國88年3月30日，第15版。）
近日傳出在國家安全會議及國防部的主導下，政府有意設置直屬行政院之海岸巡防總署。政府欲整合所謂「海岸防衛」的機關與力量，立意或許良善，但其政策理念、方向、與作為卻是重蹈民國七十九年至八十一年間郝伯村院長欲成立「海岸巡防署」及警總轉型成為「海岸巡防司令部」的錯誤。
政府高層迄今對「海域執法」與「軍事海防」之本質與差異欠缺認識甚至充滿誤解，對所謂「走私、偷渡」問題之源由及解決手段認識不清，實令人不解與無奈。當行政院各部會繼去年七月十七日「國家海洋政策研討會」召開後，正努力統合思想編纂「國家海洋政策白皮書」之際，國家安全系統卻凌空而下，由國防而非海域執法觀點出發，將內政部警政署之水警、財政部之海關、軍令系統之海岸巡防司令部、及各港警所與縣市漁港安檢單位「大鍋炒」，混亂政府體制，莫此為甚。
政府高層或軍方一直將「走私、偷渡」認為是影響「國家安全」的重大問題，並由「軍事防衛」的心態出發，欲求藉軍事手段在「海岸線」上有所作為。事實上，這些由海上而來的「海域問題」係因海域法律秩序不彰而生，而非因軍事性威脅而來；所以，為解決這些問題，吾人需要的是充實海域執法力量，振作海域執法體制，以整飭海域法律秩序，而非以軍事力量在海岸線上進行「防衛」，亦非以軍事單位為核心來統合水警與海關等機關與力量，創造出一個「非軍非警、既軍既警」「國防、治安兼具不分」的怪異體制。
郝伯村院長時代即嘗試設立「海岸巡防署」，就是因為全案由陸軍主導，弄出一個「文武合署」的「怪胎」，使得各個人文部長沒人敢將之納入自己機關之下而胎死腹中。這次又出現相同景象：以毫無海域執法觀念、經驗、與作為的海岸巡防司令部為核心，欲將水警、海關等真正具有海域執法力量與經驗的機關納入，接受性質屬陸軍警備系統的指揮，並擬藉兵役或社會役的人員充任基層人力，嚴重違反公共組織學理與實務的經驗。如果此種「組織重組」的真正目的只是為了那即將走入歷史的海巡部安排另一種轉型的理由，卻必須大動干戈地混亂民主憲政法治政府的基本體制與價值，其代價也未免太大。
再者，海域問題範圍甚廣，走私、偷渡只不過是其中兩項而已。在已生效之一九八二年聯合國海法公約及已明令公布的我國兩部基本海域立法之下，國家海域中權益的保障與法律秩序的維護不是如某些陸軍思想人士以為只有「岸際防衛」而已。自解嚴以來，海巡部用兩萬人的力量在海岸線上站崗防衛，如果走私、偷渡依然猖獗，就已足以證明其功能上的失敗。在邁向千禧年，迎接海洋新世紀之際，當社會中普遍呼籲設立海洋事務專責部會，擴充海上執法力量，但卻苦無員額編制而不可得之際，海巡部的兩萬員額人力是否該考慮投向海域，而不是將已有的微薄海域力量再退縮至岸際？
此外，海關（Customs）與水警（Maritime Police）在國際認知中，均有其各自的傳統、價值、與身分（identity），若將其合併納入「非軍非警」的機關之下，並以所謂「海務巡防大隊」的新角色、新名稱、新旗幟出現，對外不知如何讓國際社會理解，對內又不知如何維繫這些不同力量的傳統功能、理念、價值、與身分？
事實上，政府要加強「岸際」的「國境入出」控制力量，只要依照現行「警察法」第五條第三款「關於管理出入國境及邊疆之國境警察業務」之規定，設立「國境警察」（Border Control ），專司國境入出及邊境與移民管制即可；在行政組織上，則可將警政署升格為警政總署，下轄國境警察署、水上警察署、刑事警察署等編制機關。若再有更大的格局，則應在行政院下設海洋部會，專責國家海洋事務，並效法加拿大、韓國之作法，將水上警察署劃歸該海洋部會，使其具有海洋行政與執法功能，並在齊一的國家海洋政策理念下運作，如此，國家海域立法之效力與尊嚴方才得以確保。上述這些政策選擇均比籌設海岸巡防總署來得簡便容易可行，亦不必去探討一堆幾乎無解的人力、裝備、資產移編，軍職、海關、警察身份之轉敘與資歷、薪資、考績、獎懲等制度上的整合，不同任務導向下的教育與訓練工作等問題。
由海域巡防總署籌設一案可以看出，決策高層在理念不清下，一再重蹈殷鑑不遠之錯誤，無視國家海域相關立法之存在（去年一月二十一日公布之海域基本立法、六月三日公布之水上警察局組織條例）及行政院內編撰國家海洋政策白皮書之努力，捨本逐末、大動干戈地要求在不到一年內成立海岸巡防總署，不僅混亂了國家體制，更造成內部資源之耗損與士氣之打擊，真不知「所為何來」？
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