有選舉制度的獨裁政權
陳茂雄
冷戰時期，共產國家與自由世界成對比，共產世界屬獨裁國家，人民沒有自由，當時被稱為鐵幕，與自由世界區隔。但並非鐵幕外就是百分之百自由，因為自由世界也有兩個公認的獨裁者，那就是西班牙的佛朗哥及台灣的蔣介石。而蔣介石遠比佛朗哥嚴重，後者只是獨裁統治，而蔣介石除了獨裁統治外，還在台灣推動殖民統治，台灣人不只面對獨裁統治，且與外來統治族群完全不平等，所受的苦難遠比西班牙嚴重。到了蔣經國年代，雖然他表示自己是台灣人，事實上還繼續執行族群區隔，繼續殖民統治，雖然蔣經國對人的態度遠比蔣介石溫和，可是仍然集行政、立法、司法於一身，還是標準的獨裁者。
李登輝執政時，將台灣由獨裁體制帶往民主，萬年國會退職，由台灣全體人民選出國會議員，到1996年由人民直選總統，台灣進入民主體制，人民分別選出總統及國會議員（立法委員）。一般獨裁體制國家進入民主，往往需要流血，台灣沒有，所以被稱之為「寧靜革命」。只是全面由人民依選舉制度產生政府之後，在野黨都會譴責執政黨是獨裁政權，可是執政黨的支持者都會表示人民已經扮演國家主人，以選票產生政府，哪來獨裁政權？
事實上有選舉制度未必就是民主，希特勒年代的德國有完整的選舉制度，最重要的是希特勒所有權力都是國會所授予，但全世界都認定希特勒就是獨裁者，可以為所欲為，所以有選舉制度未必就是民主。台灣的在野黨一口咬定台灣的制度給執政者獨裁的空間，因而提出改變制度的主張。只是多數人對政府體制不了解，不能對症下藥，尤其是台灣所依循的《中華民國憲法》，本身就是畸形的憲法，被孫中山帶離正軌。
英國的歷史就是一部民主進化史，全世界的民主制度可以說是源自英國。英國本來也是由國王獨裁統治的國家，因為英國王位的繼承有一項重大的規矩，要有王室血統才能繼承王位，而王室有遺傳病，因而數度發生在英國找不到有王室血統的人，因而會到外國找，還曾經發生過被找回來當國王者不會講英語，因制度特殊，造成國王與貴族共享權力，演變成國王的權力偏向行政，貴族的權力偏向立法，最後形成國會。掌握立法權的國會很容易產生內鬥，後來將平民及武士的勢力也拉進國會，形成下院。最後立法權集中在平民院，形成貨真價實的民主。
有一段時間英國國王主掌行政權，國會掌控立法權，它正是孟德斯鳩於《法意》（又名《論法律的精神》）一書中所主張的三權分立，以行政、立法、司法三權相互制衡，防止專制政府侵犯人民的權力。美國獨立建國時，就依循三權分立制憲，形成目前實施的總統制。只是英國的三權分立只維持一段時間，後來國王的行政權也移轉到國會，形成內閣制。
三權分立的總統制及內閣制算是政府體制的兩大主流，三權分立制是由人民分別選出掌控行政權的行政首長及掌握立法權的國會議員，行政首長及國會議員各自向人民負責，雙方則相互制衡。內閣制國家人民不選行政首長，只選國會議員，再由國會多數黨組閣，所以行政首長向國會負責，而國會向人民負責。
英國三權分立制演化成內閣制，一般人認為內閣制較為進步，最重要的是二者的權力中心歸屬差異頗大。三權分立為了避免國會立出窒礙難行的法律或政策，往往讓行政首長有否決權，所以權力中心在於行政單位。內閣制國家行政單位對立法單位負責，需定期對立法單位做施政報告並備詢， 所以權力中心在於立法單位。最重要的是行政單位的決策依循首長制，而立法單位的決策則依循合議制。
探討三權分立制及內閣制之後，再來看台灣的體制，會讓人覺得台灣甚麼制都不是。也有人說台灣是雙首長制，外表很像，但基本精神差異頗大。法國第五共和的雙首長制是源自內閣制，台灣現行制度卻源自總統制。法國原來是內閣制，但其設計特殊，形成強勢國會，弱勢內閣，頻頻發生倒閣，造成內閣的平均壽命只有九個多月，在第五共和時，授予原來屬虛位元首的總統行政權以平衡國會的強勢，因而形成雙首長制。
台灣的體制絕不是如法國第五共和由內閣制轉型而來，台灣是採用《中華民國憲法》，而《中華民國憲法》前一部基本法是一九三六年五月五日公布的《五五憲草》，它是行政與立法分立的總統制，由國民大會代表人民分別選出掌握行政權的總統及擁有立法權的立法委員（國會議員），總統擁有覆議權（就是否決權），設有監察院，造成國會沒有監察權。之所以出現獨立的監察院及考試院是因為孫中山認為中國傳統監察及考試獨立於皇權之外。這是孫中山的誤會，中國的傳統所有權力均歸皇帝，但因個別差異，有些皇帝會授權，也有皇帝大權旁落，甚至於太監掌權。
《五五憲草》公布後，政治協商會議發現它窒礙難行，國會（立法院）沒有監察權不能監督行政單位是否依法行政，會產生獨裁總統，但又不能違背孫中山的意見，在制定《中華民國憲法》時只好增強行政院長及立法院的權力以平衡強勢總統，總統公布法律及發布命令時須經行政院長副署（修憲時已取消），總統任命行政院長須經立法院同意（修憲時也取消），行政單位須定期對國會做施政報告並備詢，此制度本來只有內閣制才有，但基本精神不同，內閣制是行政單位對立法單位負責，但《中華民國憲法》的精神卻是立法單位監督行政單位，以補立法單位沒有監察權的缺失。
由於孫中山對中國傳統制度的誤會，造成中華民國產生一部連執政者都看不懂的憲法。由於2005年第七次修憲的失誤，造成台灣不可能再修憲，即使各政黨在立法院有共識，修改了憲法，也通不過公民複決這一關，唯一的解決辦法就是制憲，但制憲的方向該選內閣制或三權分立的總統制乃見仁見智。內閣制較進步、較民主，筆者應該主張內閣制才對，只是長期來筆者都主張總統制，因為中國國民黨有能力掌控國會議員的選舉及立法，會形成有選舉制度的獨裁政權。例如中南部的農民是民進黨的鐵票區，可是中國國民黨卻完全掌控農會，因為農會的選舉制度是由會員選會員代表、再由會員代表選理事，最後由理事選理事長及總幹事，中國國民黨就是有能力完全掌控農會，若推動內閣制，也產生同樣的效果。
擔心形成有選舉制度的獨裁政權，筆者乃反對內閣制，贊成總統制，然而沒有對民眾說出真正的理由，而是表示黑道有能力選上國會議員，卻沒有機會當上總統，為了避免黑道掌控權力，所以不宜實施內閣制，一般民眾也都能接受。為了擔心產生有選舉制度的獨裁政權，不贊成內閣制，然而長期來台灣實施行政與立法分立的制度，還是一樣出現有選舉制度的獨裁政權，因為台灣選民的意識形態太強，對自己所支持的政黨，再差也無條件支持。如此執政者當然可以為所欲為，因而形成有選舉制度的獨裁政權，這是始料未及的。台灣的選民特殊，無論實施哪一種體制，都會出現有選舉制度的獨裁政權。
（作者為中山大學退休教授、台灣安全促進會會長）
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2023/10/4（小蜜蜂電報）
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