筆者在銘傳大學公共事務學系暨研究所教書，刻正指導碩士在職專班的學生黃碧吟先進（內政部法規委員會秘書）撰寫碩士論文，她的論文題目是「地方立法機關預算審議主決議與附加決議之研究」，她的研究途徑與研究方法都寫得相當不錯，尤其是內文的部分對於預算審議主決議與附加決議之釐清，在掌握度與描述上都有傑出的表現。另以下則節錄她的論文初稿內容再跟大家分享地方預算之審議程序與基本原則（本篇作者黃碧吟，指導教授則為筆者，又以下則為筆者的整理）……
壹、地方政府總預算案之審議程序
地方制度法第40條第1項規定：「直轄市總預算案，直轄市政府應於會計年度開始三個月前送達直轄市議會；縣（市）、鄉（鎮、市）總預算案，縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所應於會計年度開始二個月前送達縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所，直轄市議會、縣（市）議會、鄉（鎮、市）民代表會應於會計年度開始一個月前審議完成，並於會計年度開始十五日前由直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所發布之。」目前各地方立法機關所訂定之議事規則，並無明顯差異之處，稍有出入者，是為須否經各審查委員會聯席會議審查，或由各審查委員會分組審查（林錫俊，2003：186-187），甚或無分組審查之機制，此乃或緣於地方之預算規模、立法機關組織結構有別，致其預算審議之過程容有不同，茲以台北縣議會為例說明如後：
一、預算案之提出：預算案乃縣政府提案之一，應以府函正式向議會提出，縣議會並規定應於大會開會3日前以書面提出。提案送達後須經程序委員會審查提案手續是否完備，並就議事組所擬編之議事日程草案審定同意後始得列入大會議程，程序委員會核定議事日程後，應於開會5日前送達各議員及縣政府，而關於提案討論時間之分配，亦屬程序委員會職掌事項。台北縣政府除提出年度總預算案暨 附屬單位預算外，並應總預算案籌編經過、總預算案編列情形等相關事項加以說明。
二、縣長施政報告：地方制度法第48條第1項規定，縣市議會定期會開會時，縣市長應提出施政報告，依該次定期大會議事日程表，例如94年9月14日為該會定期大會第1日，則由代理縣長（台北縣議會審議該縣95年度總預算時，因縣長已離職，故由代理縣長為之）提出施政報告，並將上次議會決議案執行情形及休會期間施政情形提出書面報告，該書面報告應於開會3日前送達議會轉送議員，並進行討論。
三、預算編制情形報告暨三讀議案一讀會：台北縣政府總預算案，依規定必須經過三讀會議程序議決之，依該議會議事日程表，94年9月15日至26日下午進行縣府各單位業務報告及討論，9月17日下午開始有關預算之議程。預算法第48條規定，立法院審議預算時，由行政院長、主計長及財政部長列席，分別報告施政計畫、及歲入、歲出預算之編製經過，地方政府預算準用之，故而，當日議程排定由縣長（代理縣長）報告施政計畫及歲入、歲出預算之編製經過以及相關主管報告95年度總預算編製經過及歲入、歲出提出報告。其後即進行三讀議案一讀會。第一讀會由主席宣讀議案標題後，即交付有關審查委員會審查分組審查95年度總預算案。
四、分組審查：台北縣議會設6個審查委員會分別審查議案，並應對各各案提出審查意見或報告，各審查委員會委員人數不得多於11人（審議台北縣95年度總預算案之議員為第15屆，已於95年3月1日卸任，就職時議員人數共65人，任期屆滿時為63人，依該議會內規，除第1組審查委員會係10位委員外，其餘委員會均為11位委員），其人選及召集人，由議長就議員中擬定，提請大會通過之。每一議員以參加一委員會為限。審查委員會開會時，由召集人為主席，其表決以出席議員過半數之同意行之，對於少數意見，得要求列入紀錄，但不得視同審查意見。較特別的是，審查委員會不因出席議員未達過半數而延會，與一般會議須過半數出席始成會之慣例有別。查委員會開會時認有必要時，得請縣政府派員列席說明，但不得參與討論表決。預算案之審查，必要時由財政審查委員審查委員會召集人召開各審查委員會聯席會議審查之並以該召集人為主席。審查委員會審查議案，應簽註意見或提出報告，提付大會討論，如有必要，召集人應將少數意見一併報告。大會討論時，審查委員會委員（即議員）除曾在委員會議聲明保留發言權外，不得為與審查意見相反之發言。
五、三讀議案第二讀會：第二讀會係於各審查委員會審查完畢或經第一讀會決議不經審查逕付二讀之議案，提付討論時行之。第二讀會應由總預算案各審查委員會召集人宣讀議案案由，並報告本小組審查結果及意見，該報告經廣泛討論及審查，如經大會決議照審查意見通過，即完成二讀會程序。反之，出席議員得徵得二人以上之附議提案，並經大會之通過後，將全案重付審查。實際上，台北縣議會通常會安排11次各半日議程進行二讀會。
六、三讀議案第三讀會：第三讀會應於第二讀會之下次會議行之。但由主席徵得出席議員半數同意，得於二讀會後繼續進行三讀。如依台北縣議會議事日程表顯示，三讀會係排在去年12月16日，惟因臺北縣長選舉結果，政黨更迭，部分議員認為新縣長因與原縣長黨籍不同，對於新縣長之施政方針不瞭解，如循往例先予三讀通過，由縣政府就二讀時遭刪除之47億自行調整（二讀歲入編列693億，刪減23億，修正為670億，歲出編列719億，刪減2億，修正為717億，總計預算不平衡高達47億），恐因其個人因素，作出不適當之調整，縣議會將無法監督，因此要求縣政府先行作出調整預算後，清單送交議會審查。故而，臺北縣95年度總預算案未能依原排定議程於94年12月16日三讀通過。縣議會改於95年1月16日至20日召開第24次臨時會，進行95年度總預算案三讀程序。預算案完成三讀程序後，即由議會將大會審查決議，如照案通過或修正通過暨附帶決議等，並檢附修正表（含歲入修正明細表、歲出修正明細表、融資調度修正表等）函覆縣（市）政府查照。惟台北縣95年度總預算案未能於法定期限（94年11月底）完成審議，遲至95年1月20日始完成審議，地方制度法有所謂「暫定預算」之補救措施規範（地方制度法第40條規定參照），故台北縣政府政務仍可持續推動，正常運作，不致陷入無經費可支應之窘境。
七、預算案之發布
地方制度法第40條第1項規定，縣總預算案經縣議會議決通過後，縣政府應於會計年度開始15日前發布之。實務上，縣議會多未能如期於會計年度開始1個月前審議完成，縣政府當然無法如期於會計年度開始15日前發布之，然縱未能如期發布亦不影響其效力。
貳、地方政府總預算案之審議原則
又地方立法機關於審議預算除應恪遵法定程序為之外，亦應遵循若干實體審議原則，如議決明確性原則、不得增加預算支出提議之原則、不得於預算科目間議決明確性原則、禁止反反覆覆原則、禁止挾帶原則、利益迴避原則等，茲分別說明如后：
一、議決明確性原則：預算案應經立法機關三讀之法定程序為之，具有法律之形式，性質上為「措施性法律」，則行政法之一般法律中「法律明確性原則」自得引申適用於預算審議之時，即地方立法機關審議總預算案作成決議時應遵守「議決明確性原則」，其審議決議之內涵得為照案通過、全數刪減、部分刪減或增列數額（指歲入部分而言），另得對於預算之動支附加條件或期限。然而實務上，地方立法機關經常就特定科目之預算予以「保留」，同時作成「經大會議決保留之款項動支前應先經本會同意後，方可動支」，通常有違上開議決明確性原則。
二、不得為增加支出提議之原則：地方制度法第40條第2項規定，「直轄市議會、縣（市）議會、鄉（鎮、市）民代表會對於直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所所提預算案不得為增加支出之提議。」易言之，地方立法機關審議地方政府總預算時，不得為增加支出之提議，地方民意代表亦不得以提案方式為增加支出之提議，其理自明。惟上述不得增加增加支出提議之原則之限制，地方制度法第72條定有例外規定，該條規定「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）新訂或修正自治法規，如有減少收入者，應同時規劃替代財源；其需增加財政負擔者，並應事先籌妥經費或於法規內規定相對收入來源。」，此即所謂財政紀律規範。
三、不得任意調整預算科目之原則：按司法院釋字第391號解釋揭示：「立法委員於審議中央政府總預算案時，應受憲法第70條之限制及本院（司法院）相關解釋之拘束，雖得為合理之刪減，尚不得比照審議法律案之方式逐條逐句增刪修改，而對各機關所編列預算之數額，在款項目節間移動增減並追加或削減原預算之項目。」，上開司法院解釋應亦可類推適用於地方立法機關審議預算之際。易言之，地方立法機關除不得增加支出之提議外，亦不得對於各機關所編預算之數額在款項目節間作移動增減，殊為明確。
四、不得違反禁反言原則：司法院釋字第527號解釋具體揭示地方立法機關不得通過決議案，一方面又以決議案有牴觸憲法、法律、中央法規或上級自治團體自治法規疑義而聲請司法院解釋，致違反禁反言之法律原則。同理，地方立法機關審議預算時，依地方制度法第40條第1項規定，應注重歲出規模、預算餘絀、計畫績效、優先順序，歲入以擬變更或擬設定之收入為主，就來源別分別決定之，歲出以擬變更或擬設定之支出為主，就機關別、政事別及基金別分別決定之。地方立法機關如一方面議決刪減歲入預算超過歲出預算（即形成赤字預算），另一方面又另請行政機關自行調整歲出以資平衡者，即有違前揭之禁反言原則。
五、不得違反預算不二審原則：地方立法機關於審議預算時並未刪減，則已完成法定程序，不得另作成須經地方立法機關再度同意後始得動支之決議。蓋因預算既經審議通過，行政機關本應依法執行，該所謂須再經地方立法機關同意始得動支之決議，內涵涉及預算執行之核可，如依該決議辦理者，即指地方立法機關得以重新審議該已經通過的預算項目，無異賦予地方立法機關再次審議預算權，顯然違反預算不二審原則，難謂適法。例如，高雄縣美濃鎮公所92年度預算編列機關首長特別費，經美濃鎮民代表會審議並未刪減，已完成法定程序。惟依美濃鎮民代表會卻決議，上開凍結之預算，美濃鎮公所須再另案提經該會同意解凍始得動支，無異賦予該會再次審議預算權，與附加條件於條件成就時，其效力發生或消滅之意旨有別，已非屬地方制度法第41條第2項附加條件性質，基於預算不二審原則，本項決議對美濃鎮公所無拘束力。
六、禁止挾帶原則：地方立法機關無權經由預算之審議而迴避或改變中央之法律，當然亦不得迴避或改變甚或創設地方自治法規之規定，除非地方之自治法規已完成修法之程序，此即為禁止挾帶原則。實際上，地方制度法第40條第5項規定，地方立法機關就預算案或覆議案之所作之決議，如對歲入、歲出之議決決違反相關法律、基於法律權之法規規定或逾越權限，或對維持政府施政所必須之經費、法律規定應負擔之經費及上年度己確定數額之繼續經費之刪除，已造成窒礙難行時，得報請上級監督機關協商解決，即為揭示地方立法機關於預算審議之際禁止挾帶也。換言之，地方立法機關行使預算審議權須於法律所容許之範圍內為之，尚不得恣意為之，亦即預算審議權仍有其界限。
七、利益迴避原則：地方立法機關組織準則第25條明定明定，直轄市議會、縣市議會、鄉鎮市民代表會開會時，會議主席對於本身有利害關係之事件，應行迴避；議員、代表不得參與個人利益相關議案之審議及表決，即是利益迴避原則之法定規範。整體而言，地方民意代表於預算審議應遵守利益迴避原則，其目的乃為促進廉能政治，端正政治風氣，以有效遏阻貪污腐化暨不當利益輸送。如以台北市議會、台北縣議會、台北縣新莊市民代表會為例，各該會組織自治條例第14條、第22條、第22條，議事規則第7條、第42條、第42條均重申之。
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