何謂傳統行政預算制度、計畫與績效預算制度、設計計畫預算制度、零基預算制度、企業化預算制度？請看：
前言
現代政府的預算制度，係根源於十九世紀初葉的英國、法國、德國等歐洲國家；簡單的說，預算制度之目的，就是為使行政部門能夠向立法部門，及其背後的民意政治負起責任所做的民主設計。
實際上，在1895-1910年的英格蘭鎮民會議（Town Meeting），係藉由公民參與的公聽會方式，由行政部門向地方居民說明預算需求；而1921年以的美國，所謂的國會預算（Congressional Budgeting），也承襲此項傳統。然而，當時候的美國也有批判公民參與預算之無效率，轉而主張應由政治菁英，特別是總統負責預算編製的思潮不斷興起。
傳統行政預算制度
就在1921年「預算與會計（Budget & Accounting）法」通過以前，美國聯邦政府的預算案是由國會負責編製，且參、眾兩院內各委員會均有權管轄撥款案（Appropriation bills）；也就是說，當時候的國會係每年通過無數零散且互不相關的撥款案，而非單一預算案授權行政部門運用。
然而，隨著政府支出的劇增，美國政府終於在1921年從事第一次的預算改革，即授權行政首長（總統）負責編製與執行預算，此稱為「傳統行政預算制度」。而傳統行政預算制度強調「支出控制」，其特色為集中於支出項目而非寬鬆的計畫成本估計，規定每一機關必須為所通過的預算負責。故預算編製係採項目列舉式，即預算按收支項目逐項編列，最後予以彙總；例如支出項目可按支出用途別予以列舉，如人事費、材料費及資本支出等，這些項目亦可再細分為個別費用表，如人事費可在細分為固定薪資、臨時薪資、加班費及津貼等。
儘管此制的優點是，假設是行政首長（總統）最清楚其機關之預算，並可藉由預算控制支出、配置資源、規劃新政策及管制成果，使政府機關的運作達到最具效率與經濟的地步，以符合國家與社會的需要。但缺點則是，傳統行政預算制度在區分預算與撥款是以基金、機關別、項目和支出目的為主，此種預算制度過度的強調項目的支出控制，對工作計畫和方案的績效缺乏注意。也就是說，對於傳統行政預算制度有關的批評可歸納為：偏重投入面（金錢、人員和物質）、忽視成果或產出、缺乏計畫導向、未明示計畫的目標、成本和成效，並不適合於現代國家的大規模政府計畫。
計畫與績效預算制度
1950年美國預算局（Bureau of Budget）對績效預算的定義為：「績效預算能顯示需要資金的目的和目標，為達成這些目標的計畫成本及在每一計畫所完成工作的數量資料。」依此定義，可以發現計畫與績效預算制度所強調的是所能完成的結果和所能做的工作，而非機關別和支出項目而已。事實上，這個概念並非新發現的，早在1907-1940年代，許多美國的預算官員即不同程度的參與計畫和績效預算作業方式，只是沒有正式反映在預算上面，直到1949年，才由胡佛委員會（Hoover Commission）大力倡導，該委員會的建議是「計畫或績效預算必須取代現行的預算，政府支出須按服務、活動與工作方案編列，而非現行的按所購買的東西編列。」
整體而言，由於胡佛委員會的推動，美國聯邦政府預算於1950年會計年度正式採用計畫與績效預算制度。一開始實施時，由於各機關難以適應，大部分預算並未按照工作計畫編列，成本與工作績效的評估亦困難重重，成效並不彰顯，胡佛委員會於是在1955年再次呼籲全面徹底採行。其具體的作法是：（一）確認計畫和計畫成本，例如高速公路安全、垃圾收集、殘障設施等；（二）將計畫分割成更小單位，例如次計畫、活動和成本中心（Cost Centers）；（三）針對每一次活動決定一工作的測量單位，例如雷射光檢驗數目、實驗室檢驗次數、道路維修的里程、外科手術的程序、囚犯顧問的人數等；（四）測量每一項活動完成的工作量及完成此工作的時間和成本，如果沒有工作測量制度和計畫成本有關的會計制度，此步驟是無法實施的；（五）研訂每一項活動的單位時間和單位成本，例如維護一公里道路所需的時間和成本；（六）對每一活動的工作計畫資料予以綜合，即所需完成的工作量，測量單位、單位時間和成本、總時間和成本；成本不但包括人事費，還包括其他的支出經費；（七）用每一活動或成本中心工作計畫來編列機關預算，並按計畫分配資金；（九）報告和比較實際與預計的績效及成本，並以預算執行的季績效報告作為分配資金給機關的參考基礎；（十）測量每一活動標的之完成，能達成機關的短期和長期計畫目標之程度，例如減少不同型式疾病的影響或高速公路車禍數目，這些是效能、品質和結果的測量。
依此觀之，計畫與績效預算制度的優點是：工作計畫及所需成本的數據資料，方便決策單位對計畫的取捨作決定；提供明確的政府計畫之投入與產出資料，可作為加強行政管理的工具，例如可提高工作人員的成本觀念，避免無謂的浪費，並可藉由工作績效的評估，追究行政責任的歸屬；便利立法機關審議預算及掌握行政部門的施政計畫。反之，缺點則是：政府行政工作與活動常是抽象無形的，所產生的產出亦常是無法量化或不具市場性的，因此績效的評估衡量就遭到困難；計畫與績效預算制度的基礎在於工作計畫的擬訂，由於測量單位不易確定，以及需要大量熟悉計畫與預算的人員參與，因此計畫常流於形式；各機關過分重視績效或盡量訂定容易有成果的工作計畫，對於長期性或預期績效不易顯現的計畫反而不願辦理。
設計計畫預算制度
正因為計畫與績效預算制度有容易忽略長期規劃的缺點，尤其缺乏對不同方案達成政策目標的比較分析。爰此，因應上述缺點的設計計劃預算制度（Planning, Programming, and Budgeting System）於焉產生，重點是，設計計畫預算制度主張政府活動的最終結果應予評估。剛開始（1961年），設計計畫預算制度係應用於國防預算；後來，Johnson總統於1965年，就規定聯邦政府各機關均需正式採行此項預算制度，但在1971年卻由Nixon總統下令廢止。
一般而言，設計計畫預算制度將中長期政策設計、五年期的預期績效和成本規劃及每年度預算，結合在一個制度內，其實，這些要素並非新的概念，但將它們融合在一個制度內則是一個創舉。整個制度集中在如何選擇替代方案，以達成政府機關計畫目標；藉由各種有力的分析工具，例如系統分析、成本效益分析和成本效能分析等，保證資金的配置能達到最大的理性與效率。
整體而言，設計計畫預算制度至少應包含四項要素：可測量的計畫或服務目標、達成此目標的替代方案、對這些替代方案所作的成本效益分析、多年度預算過程。詳言之：（一）編製各機關的計畫架構（program structure），將各機關的支出按目標或目的予以歸類。這個步驟是建立投入與產出關係所必須的，藉此可更清楚的瞭解政府資金將如何使用，亦即將購買或換得什麼財貨或勞務；（二）規定各機關的計畫備忘錄（program memoranda）需送達預算局，該備忘錄具備三項特徵：（1）便於審查各機關的計畫，甚至可能重新界定計畫的目標；（2）陳述完成該目標的替代辦法；（3）粗略估計每一替代方案的成本與效益；（三）訂定財務計畫書（financial plan），該計畫書能顯示各機關所負責計畫的過去支出狀況、當年度預算數及未來支出預估數，同時可能的狀況下，亦能以金錢收據來說明每一計畫的產出；（四）分析性研究（analytical studies）可用來擴張計畫備忘錄至政策層面，以決定那些行動可能被採行。基本上，分析性研究乃企圖依據不同機關的計畫備忘錄，評估各替代政策。
此項制度的缺點是，（一）目標設計的困難：全面建立政府各機關的工作目標並非易舉，當工作目標無法明確界定時，計畫的優先順序亦難排列；（二）產出量化的困難：政府機關的產出和服務，常是無市場性或難以量化的，當產出無法定量分析時，效益的評估則遇到困難；（三）資料蒐集的困難：此制度為求精密計算各項替代方案的成本與效益，理論上必須以龐大的基本資料為必要，此種資料的蒐集需要人力、財力的充實，否則難盡其功；（四）計畫選擇的困難：此制度設計精神在完全以科學客觀的分析作為選擇計畫的依據，但實際上計畫的選擇要完全擺脫政治的影響，是非常困難之事。
零基預算制度
零基預算（Zero Base Budgeting System）係先由美國民間企業1960年代開始試行，結果相當成功，任職喬治亞州的州長卡特於州長任內率先採行本制度；後來，卡特入主白宮成為總統後，也於1977年下令聯邦各政府機關採用，但等到卡特下台後，此項預算制度已不再被採用，惟零基預算的精神依然受不少行政機關或民間企業所普遍推崇。
簡單的說，零基預算是指政府預算編列的過程不僅限於新增或擴張的計畫，而是所有預算編列，均需重新受到審查以確認其繼續進行存在的必要性。也就是說，在零基預算制度精神下，每一項新、舊的計畫在一個新年度的預算編列，須站在相同的立足點加以審視，以競爭有限的資源。零基預算的產生原因之一，即是為因應過多新的計畫、預算支出，以免造成政府預算在原有的老計畫的佔有下，不斷惡性膨脹，形成不良的政府支出的僵化及可能的支出排擠。因此，零基預算可說是一種強調「緊縮預算」（cutback budgeting）的「管理功能取向」的制度。
至於，零基預算制度的主要作業流程為：（一）確定決策單位，所謂決策單位（decision unit）可以是一項計畫、一個組織、一項活動或一成本中心，它在階層體系（hierarchy）內必須層級低到足以辨認有意的及獨立的計畫和活動，但也不能太低，否則易增加額外的紙上作業，它在階層體系中的層級也不能太高，否則太大的決策單位有礙分析作業；（二）編製決策案，每個執行機關皆需編製決策案（decision package），內容包括目標、明示預期產出，最好能予以量化但不硬性規定，績效測量包括每一決策單位的效率、效能、工作負荷量、實際進度、預算年度及未來四個年度的預算需求和其他有關計畫的資訊。同時亦需編製四種不同資金水準預算：（1）即最低水準（minimum level）預算，若低於此，則計畫或活動將無法進行；（2）現行或維持水準（current or maintenance level），即維持現狀不作重大改變的預算金額；（3）中間水準（intermediate level），介於最低和現行水準之間；（4）加強或改進水準（enhancement or improvement level），即欲增加產出或服務所需增加的資金水準；（三）決策制定，在此第三個階段，係採由上而下和由下而上的決策制定（decision making）過程同時開始。上層管理將提供政策指導和協助，幫助下層主管確定其目標；下層主管將考量完成目標的各項替代方案，以及在不同資金水準預算下的結果。同時下層主管應先將決策案依優先順序排列，然後將排列好的決策案逐層往上送，上級機關將予審查、刪除、修正或補充，為方便上級機關作業，個別決策案可依相關性予以整合歸類。而這些訂有優先順序的決策案，將是編製預算的依據。
麻煩的是，零基預算制度也不是萬靈丹，蓋許多預算專家或實際執行計畫的主管認為以零為基礎的計畫審查，並不適用於大範圍和以前未發生的新事件；以往的預算分析著重於對不同邊際支出水準的遞增投入和產出，而零基預算並未能對現有活動發展出替代方案。每一活動的現行服務水準是分析的起點，以此作基礎，各機關經常任意的乘以不同百分比來作成決策案內四種不同資金水準的預算。而且，由於資料的蒐集及整理不易，使績效資料經常是不切實的，且目標也經常是模糊或重複的，造成計畫排列優先順序與聯結特定或整合決策案之因難，而無法順利達成設定的目標。
企業化預算制度
1992年「新政府運動」的浪潮強調：政府均能發揮領航功能、鼓勵社區參與地方事務、運用競爭性以追求效率、採取任務導向、注重產出成果而非投入、重視顧客導向、注重開源勝於節流、能未雨綢繆事先防範、授權地方政府與當地機構發揮因地制宜的功能，以及運用市埸機能，俾以鼓勵民間取代扮演政府過去的部分角色。總之，新政府運動之目的，就是要將政府改造成為「治理型的政府」（governance），並把創新精神帶進官僚體系中。
依此發展出來的「企業化預算制度」（Entrepreneurial Budgeting System），或可稱為「績效基礎預算」（Performance-based Budgeting），或是「使命導向預算」（Mission-driven budgeting）或「支出控制預算」（Expenditure-control budgeting），主要意涵強調進行預算決策時，應以「結果」（results）而非「投入」（inputs）為專注的目標。同時，為達成結果，必須給予各部會人員努力的誘因，再授權部會管理者充分的決策彈性，最後依循「有權有責」和「賞罰分明」的原則，完成課予責任的要求。
整體而言，1980年代以後的預算危機，讓各國政府紛紛在預算制度進行改革，例如英國的「財務管理方案」（Financial Management Initiative ）、澳洲的「財務管理改善計畫」（Financial Management Improvement Initiative ）、紐西蘭的「財政法」（Public Finance Act），以及美國的「首席財務官法」（Chief Financial Officers Act）與「政府績效與成果法」（Government Performance and Results Act）等，都可以算是「企業化預算制度」的興起例證。這些財政改革計畫的共同特色是，（一）合併預算科目，以增加流用的彈性；（二）有的允許各部會保留一定比例節省下來的公帑，以為下年度的支出或員工的績效獎金。尤其是，合併預算科目使管理者在面對情勢變遷時，得以迅速調整機關的投入、計畫與活動，有更大的彈性來達成預定的結果；其次，允許保留結餘經費則賦予管理者和機關人員節省公帑、完成計畫的誘因。
表面上，「企業化預算制度」似乎與以前的PPBS（設計計畫預算制度）雷同，都重視成本效益分析與績效評估等技術，但是實質上，二者所強調的宗旨並不全然一致。最大的不同點在於PPBS是以施政計畫的最適化（optimization）作為改革的宗旨；而企業化預算制度的改革部分是想藉預算制度的變更，達成促使公務員對績效負責的目的。也就是說，以前的預算改革是以提供資訊、協助資源的最適配置為目標；而企業化預算是給行政管理者足夠的誘因，以求其善加執行支出計畫，而績效資訊的作用，在於完成課予責任的要求。前者著重在預算優先順序排列的決策階段，而後者比較重視執行績效的追求。
結語
預算制度變革迄今，轉而強調分權與誘因的企業化預算制度，就是希望將公共管理者由傳統官僚行為之表現，可以有效轉型為類似企業經理人的行為模式。整體而言，有效實施企業化預算制度的作法為：（一）強調策略管理，發展目標策略，並讓計畫與預算結合；（二）按績效編列預算與加強績效測量；（三）合併計畫與預算科目，讓預算執行彈性化；（四）取消人事編製員額限制；（五）預算執行結餘得予保留、移轉作其他用途，提高節儉預算誘因。
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