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憲法政治：總統對立法院進行國情報告的憲法難題

一、案由

　　日前，總統為6108億軍購一案，業向國人表示願赴立院進行國情報告，並在院內與在野黨領袖進行辯論，可乎？亦即，總統表示願開創憲政先例，與立法院進行「理性溝通」，可乎？

二、國情報告的新舊憲法增修條文之差異

　　原憲法增修條文第一條規定，國民大會集會時，得聽取總統國情報告，並檢討國是，提供建言；如一年內未集會，由總統召集會議為之。但第六次修憲後，該項職權業已轉移至立法院，且現行憲法增修條文第四條第三項改規定：「立法院於每年集會時，得聽取總統國情報告。」新舊憲法增修條文有幾項差異：

　　（一）原憲法增修條文規定，由國民大會聽取國情報告（且每年至少一次），但現行憲法增修條文係規定由立法院聽取國情報告（惟現無次數規定）。

　　（二）原憲法增修條文規定，由總統主動赴國民大會進行國情報告，但現行憲法增修條文改規定由立法院決議邀請後，總統始能赴立法院進行國情報告；換言之，總統能否赴立法院進行國情報告，需由立法院決定之。

　　（三）原憲法增修條文規定，由國民大會聽取國情報告後，另得檢討國是和提供建言，慣例上亦由總統彙整問題綜合答覆；但現行憲法增修條文，刻意刪除「檢討國是並提供建言」之語，故總統似不必再受立法院檢討國是和提供建言之拘束。

三、行政立法互動機制的憲法規範—以質詢與備詢為例

　　憲法增修條文第三條及憲法第五十七條均有規定，立法委員在開會時，有向行政院院長及行政院各部會首長質詢之權；此係基於行政院有向立法院提出施政方針及施政報告之責的監督制衡關係所設。

　　不僅如此，憲法第六十七條第二項規定，各種委員會得邀請政府人員及社會上有關係人員到會備詢。爰此，立法院職權行使法第五十四條、第五十六條另規定，立法院各委員會為審查院會交付之議案，得依憲法第六十七條第二項之規定舉行公聽會（如涉及外交、國防或其他依法令應秘密事項者，以秘密會議行之）；並得邀請政府人員及社會上有關係人員出席表達意見。

　　除此之外，憲法增修條文第四條第三項復規定，立法院於每年集會時，得聽取總統國情報告。

　　惟值得注意的是，釋字第四六一號解釋指出，鑑諸行政院應依憲法規定對立法院負責，故凡行政院各部會首長及其所屬公務員，除依法獨立行使職權，不受外部干涉之人員外，於立法院各種委員會依憲法第六十七條第二項規定邀請到會備詢時，有應邀說明之義務；至司法、考試、監察三院，本於五院間相互尊重之立場，並依循憲政慣例，得不受邀請備詢。

　　準此，總統得否創造與其他各院有所不同的憲政慣例，而接受立法院院會在野黨的「理性溝通」（例如：宣稱這是「理性溝通」，而非「質詢」與「答詢」），或為軍購案在國防委員會內與在野黨進行「辯論」（例如：宣稱這是「辯論」而非「備詢」）？

四、比較憲法的例證—以美國總統的國情咨文為例

　　憲政慣例上，美國總統親自到國會發表國情咨文時，通常需先在議場外等待，徵詢議長意見並獲同意後，始得獲准入內發表咨文。

　　又通說亦以為，美國總統於國會發表國情咨文後，即行離席，並無備詢或綜合答覆之情事。實際上，美國總統向國會發表國情咨文（State of the Union或National Message）的傳統，可以追溯到1790年那一年。當時候，美國首任總統華盛頓即依聯邦憲法規定，發表「年度咨文」（Annual Message），蓋按美國憲法第二條第三項規定，總統應不時向國會報告國情，並將他認為必要和適宜的方案提交國會審議。

　　不過發展迄今的結果，國情咨文之發表已逐步演變成總統駕馭國會的基本手段與發揮領導國家運作的有效方式，因為國情咨文之發表已蛻變為「政策領導之權」或「領導立法之權」！

　　因為國情咨文在資訊社會下，必然會透過電視轉播，尤其是於夜間新聞或黃金時段再度播出。影響所及，根本已改變了國情咨文的性質，即國情咨文將從總統的政策演說完全蛻變為重大政策法案的遊說宣傳，甚至聽眾與觀眾不再是美國的國會議員，而是整體的美國選民與更為廣泛的國際社會。所以，總統可以藉由國情咨文之發表直接訴諸於民眾，形成民意上的壓力，迫使國會通過總統所需要的政策法案。

五、沒有結論的結語—爭議之處，依然無解？！

　　（一）台灣的總統按現行憲法增修條文觀之，似無美國總統的主動赴國會發表國情報告之發動權，本需待立法院的決議邀請後，始能向立法院發表報告；惟總統若向立法院主動發表咨文，從而創造「憲政先例」而形成未來的「憲政慣例」，可乎？

　　（二）值得注意的是，美國總統在國情報告完畢後即行離席；若台灣的總統無論是否受而邀赴立法院報告後，可否留下來繼續聽取立法委員的國是建言，或是改依憲法第六十七條第二項規定赴特定委員會接受備詢？甚或乾脆就接受立法院院會的質詢，而進行朝野政策辯論？

　　（三）雖然總統赴立院進行國情報告的規定，業已明列於憲法增修條文之中，惟新制卻無先例可言；即使立法院決議邀請後，亦有邀約「書面報告」或「口頭報告」之別，則憲法增修條文第四條第三項規定「立法院得邀請總統國情報告」，是否即表示立法院可以邀請、亦可不邀請；若邀請後，亦得決定邀請之形式（如「書面報告」或「口頭報告」），而均屬「國會自治」（議會自律）的國會保留範圍呢？

　　（四）若總統得向立法院發表國情咨文並與立法院進行「理性溝通」或「辯論」的話，復涉及憲法增修條文第三條、憲法第五十七條之規定，原意是指立法院得質詢行政院院長及各部會首長。如此一來，立法院對總統的質詢，與對行政院的質詢有所「競合」時（例如：總統的政策答覆，與行政院的施政方針完全不同），應以何者為主軸呢？