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憲法政治：挽救政府倒閉的辦法--美國加州財政緊急狀態的省思！

陳誠　大學助理教授/曾任國家文官

　　報載美國加州阿諾州長已宣佈該州的財務進入緊急狀態，他想藉此逕行刪除州政府的支出規模，而有意擺脫州議會同意權的糾葛。這個消息宣布後，華爾街市場立即把加州公債等級調降，使其目前僅比垃圾債券高一級而已。

　　如果我們相同的場景反映回台灣當局，或許我們的政府未必有權可以宣布財政上的緊急狀態，但我們中央的財政缺口、直轄市及縣市的赤字比例都還在不斷擴大中；實際的情況是，已經有許多鄉鎮市在年關將近的時刻，根本已發不出公務員薪水了。也就是說，我們的情況會比加州好到那裡去呢？這個有關政府一樣也會倒閉的問題，的確值得深思！

　　對於這個問題，有人說只要立法院通過財政紀律法，問題就可解決一半，其實是相當令人懷疑的。因為，加州同樣有財政紀律法，所以州長才會宣布進入財務緊急狀況，俾以調整財政收支，但阿諾的做法是他要實現競選時所承諾的政見，即把前州長戴維斯調漲三倍的汽車牌照稅降回原有的稅率，但卻因此造成該州各級政府頓時失去稅基做為既定預算的支出，儘管他也宣布同時還要該州各級政府裁員減薪，以減少預算的支出規模。

　　問題在於，財政問題、預算收支都是政治的！若依據學者Rubin的預算政治論，他認為預算的形成與動支都是高度的政治活動，絕對會涉及到權力的重新分配、選票的擷取與既有資源的相對剝奪。更重要的是，每位財政分配、預算配置的參與者，無論是民選首長、行政官僚、民意代表或是各種利益團體，他們對預算分配所要求的優先順序並不相同。

　　更何況，作為納稅人的選民與決定預算支出的民選行政首長、各級民意代表之間，還存有特殊的「頭家-代理人」關係，那就是政府的公共財政、預算配置是受很多外部干擾因素之影響的，諸如：選舉支票、經濟興衰、突發的天然災難、公共輿論的轉向或特別的政治動盪等，而顯得變化多端、難以預料。

　　重要的是，按Rubin的基本論點：預算是一種政治資源，政治精英、利益團體都會利用預算的過程鞏固或擴大其政治上的支持度與影響力，而不管財政收支平衡的問題。所以，即使台灣真的有了財政紀律法，將不代表問題就解決了；相反的，若選擇在財政的病痛沉痾時才通過「財政紀律法」的話，是在製造問題，而不是在解決問題！

　　例如，假設我們的財政紀律法規定各級政府或參選人找不到預先規劃的財源前，就不可提出增加公共支出的政策或政見，那麼以參選人為例，他們就會像阿諾一樣承諾，只要他們當選就會減稅！這種反向的吞噬，剛好就是財政紀律法的漏洞。

　　反過來說，假設我們的財政紀律法也同時規定各級政府或參選人在找不到規劃的替代財源前，也不可提減少財政收入的政策或政見，那麼以政府為例，它就陷入兩難的維谷，因為只要提議増稅就會流失選票、喪失政權，所也它也就不會再提任何増稅案；如此一來，反足以讓各級政府的財政赤字像雪球一樣愈滾愈大，而造成政府乾脆就坐以待斃，以迎接政府的倒閉。

　　針對收支平衡問題的本質，如果財政紀律法是要拿來作為解決問題而不是製造問題的對策，那它應有的內容規範，就必須是「強制」無論任何政黨執政，或任何人當選為行政首長，都應實施増稅的政策，而不得減稅；且應「強制」政府塑身，如裁員減薪！

　　但真正的難題在於，誰願意通過這樣的財政紀律法，綁住自己執政時的手腳呢？回到Rubin的理論，他等於告訴我們，既然財政、預算都是高度政治的，儘管大家對預算配置所要求的優先順位都不同，然而政客都會宣稱減稅以騙取選票，又會宣稱將給選民福利給付而會追求預算支出的極大化，那麼理想的財政紀律法是不存在的。如果有的話，也一定僅是半套的財政紀律法而已！（原載於中國時報時論廣場，2003/12/20）