國教政策新挑戰 全台刮起併校風
圖／陳德信 文／江一豪
引言：如果不及早因應，那麼這幾年在全台勢將掀起減班、裁校的狂潮，各地將陸續緊縮教師編制缺額，目前師資培育機制、新聘機制終告崩潰，流浪教師問題將成無解難題。
以後，向別人介紹自己母校，會不會是件尷尬的事？
由於國教經費成長趨緩、學齡人口減少等諸多因素，各縣市這幾年都刮起了裁併小校的風潮。根據教育部的統計，自九十學年度至九十三學年度，全國裁併的小學，共計有九十一校。
可以預見的，對於那些學校已在裁併風潮中消失的畢業生，未來將只能領著朋友走向熟悉的地址，指著眼前陌生的建築物──也許那是運動中心、露營區，或是一間商場，說：「那裡，曾經是我的母校。」
出生率驟降 七年減一萬班
近幾年人口結構的重大變化，尤其是出生率的驟減，對於台灣社會各層面，包括教育部門在內，造成全面性的衝擊。根據內政部戶政司統計，台灣地區出生率從民國六十年的千分之二十五，劇降至九十二年的千分之十。新生人口數則是從七十年的四十一萬餘人，近乎腰斬地減少至九十二年的二十二萬餘。
根據教育部的推估，倘若各校不減少現有班級人數，那麼在未來七年內，全國將裁減一萬個班級！
因此在教育部今年擬定的「啟動國教精緻工程」草案中明確指出，將從九十三學年度起，以縣市內「小一不減班」的方式，微減班級人數，以此降低學人生數減少的衝擊。然而這項政策卻在各縣市以財源不足為由宣布跳票。地方政府並以減班的具體行動回應。
全教會：省錢不能省教育
人口結構的改變雖是挑戰，但「少子化」卻也是順勢帶動國教精緻化，實現小班小校理想的契機。只是在這個理想飄揚之前，減班、裁校的旗幟已被高高掛起。
高雄縣政府今年就根據「高雄縣國民小學員額組織再造試辦要點」，針對百人以下的小學，縮減教師編制為每班一點三三人。如此不僅違反國教法每班教師編制一點五人的原則，加重遍遠教師的教學負擔，更讓原本就屬於弱勢的小學校，直接面臨教育資源日益減少的窘境。
這跟原本期待，隨著新生人口的減少，讓「小班小校」水到渠成的理念頓時幻滅。「地方政府當然比較希望，透過減班來減少人事費用。」教育部國教司科長邱乾國說。
當初力推「不減班不減師」政策的全國教師會，對於教育部的承諾跳票，感到相當不滿，理事長呂秀菊直言：「教育部答應我們的事，常常都無法實現。」她認為政策單位跟財主單位無法配合，是政策屢屢跳票的主因。她以「不減班不減師」為例，「教育部想當好人，就表態希望地方政府能配合執行，而地方就推說經費不足，」整個政策也就在相互推諉的過程中不斷延宕，「講明了就是大家都想省錢。我們還沒要求政府增加教育經費呢！」
併校的旗幟為何飄？
如果減班代表「精緻國教」願景的破滅，那麼另一個跟學生人數減少有關的措施：裁併學校，則可能讓義務教育的功能與價值，直接面臨危機。監察院在六月間提出「教育部所屬預算分配結構之檢討」調查報告，明確要求「教育部應明確宣示政策走向，用以支持並鼓勵地方政府因地制宜推動小規模國民中、小學之裁併。」
這分調查報告強調，規模過小的學校，極可能不利學生在社會互動與人際關係上的學習。再加上教學設備的不足與缺乏同儕競爭，都可能降低學童的學習興趣。嘉義縣政府主任秘書吳容輝頗認同這個說法，他以縣內一百二十二個五人以下的小班為例，「這樣的學習環境實在沒什麼競爭力，小朋友連組一個排球隊都沒辦法。」
只是這種觀點，仍然引發外界的疑慮。因為這分報告一再強調小校學生所使用的人事成本過高。並以數據指出「裁併一所百人以下的小校，每年就可減省人事成本近千萬元」，作為推動裁併小校的誘因。
外界便對於這種「計算法」充滿質疑，呂秀菊強烈批評，「資源的使用，怎麼能包裹計算呢？這是非常危險的。如果為了維護偏遠地區的受教權，就算多花錢也有正當性。」
對於外界的質疑，邱乾國表示，教育部基本上支持這分報告的建議，但認為任何政策應以教育為優先，他不認同從節省經費的角度去裁併學校。只是他也觀察到，「很多地方政府在發動裁併小校的時候，並非由教育單位主導，而是受到財政、主計單位的要求。這些部門通常只會從節省經費的角度出發。」
倘若裁併小校，確實是從教育的立場出發，那麼何以裁併小校的議題，仍會引起地方普遍的關注，甚至上演一場場的「搶救學校大作戰」？
完善配套 減少阻力
「如果沒有辦法提出完善的配套措施，要推動學校『轉型』確實會遇到很大的困難。」吳容輝談起近幾年的裁併小校，歸納出這樣的經驗。嘉義縣於九十三學年度完成裁撤縣內十二所學校、分班、分校，裁併「績效」全國第二。
他指出在過去的經驗裡，政府在未獲得當地居民的認同下，就逕行裁併的結果「就是抗議的白布條拉滿地。而且那時候還是用廢校的名義，大家的反彈當然很激烈。」經過這樣的體驗，嘉義縣政府目前在推動裁併小校時，都以「轉型」之名進行。
環山面海的嘉義縣，有許多學校都位於偏遠的山區，全縣共有六十一所學校的學生數在百人以下，僅次於南投縣的六十八所，幾乎佔全縣學校數的一半。如何安置這些學校，成為教育局的重要課題。站在教育局的立場，倘若能將這些學校整併，不僅能節省人事經費，更能解決長期存在的教育資源分配不均的問題。
吳容輝以阿里山鄉的香林國中為例，由於這所學校目前只剩下二十七名學生，過小的規模很難吸引優秀的老師留任。再加上留下來的居民多是無力搬遷的弱勢族群，「惡性循環」的結果無情地反應在學生的學習成果上，去年香林國中的基測成績平均僅有十幾分。
因此在嘉義縣政府的思維裡，將這些學生「帶到」山下的學校，提供他們更好的學習環境，才能解決問題。縣政府已規劃將香林國中併入交通較便利的民和國中。
為了讓學生先行適應，教育局透過「避寒計畫」，也就是在下學期的時候，將香林的學生帶到明和國中上課，藉此讓他們融入新環境，同時也能拉近彼此的學習落差。教育局國教課課長侯昱安笑著說：「等到習慣後，反而可以透過學生來跟家長要求併校，不要老是由我們來談併校的事。」
至於交通的問題，縣政府考慮用興建宿舍、以交通車接送的方式克服。對於境內類似的學校，嘉義縣政府也都以提供交通費／車，保險費的方式，補償併校學生及家長的損失。
對於這樣的配套，吳容輝顯得頗具信心，「透過『轉型』所剩下來的錢，我們還是用在教育上。併校在我們看來，是教育經費的調整，而不是節省經費。」
跟學校揮手道別之後
然而這樣的作為與保證，卻不足以安撫那些有併校危機的社區。傳聞將被裁併的嘉義縣豐山國小社區居民，對官方的說法顯得相當保留，豐山村長陳建富說：「小孩子被送到外面去讀書，每天來回奔波太危險了，如果出事了，就算有保險，又有什麼用？」從豐山國小畢業的他，看了看學校裡熟悉的景色說：「而且如果學校不見了，以後開同學會的時候，大家的心情也會很難受。這畢竟是個記憶嘛！」
最令人不安的，還是學校裁撤所可能牽動的其他社會問題。由於許多學校在遍遠地區不只是學校，同時也是經濟、文化的中心。通常學校被裁併之後，如果配套措施不完備，也會促使居民遷移他地。屆時對於整個部落或社區勢必造成衝擊。「學校在的時候，至少還有人在這塊土地上奮鬥，等到學校一撤、人一走，這塊土地恐怕就真的沒落了。」邱乾國憂心。
這個恐懼也在居民的質疑中得到映證，「政府說會提供補助，但是那些廢校後才出生的小朋友，根本就無法得到同樣的補助。」豐山村民許銘委坦率的說，「那些被廢校的社區都有被騙的感覺。」對此，吳容輝也坦言，各地方政府不太可能對那些學校被裁撤的社區居民，永續地提供所有的就學補助。「我們確實還沒有思考到這個問題。」
裁併小校 突顯國教政策新挑戰
小芬今年剛背上書包成為小一新生；在國小任教的劉老師，今年已累積十年的資歷；初獲教師資格的怡君，則是忙著到各地參加教師甄選。政府的國教政策，猶如掀起蝴蝶效應的翅膀，讓這三個看似沒有交集的角色，在國教劇變風勢所吹起的漣漪中，發生 令人難以想像的緊密關聯。
如果不及早因應，那麼將來幾年全台勢必掀起減班、裁校的狂潮，各地將陸續緊縮教師編制缺額，目前師資培育機制、新聘機制終告崩潰，流浪教師問題將成無解難題。而現職教師則可能因為併班、併校，工作量不減反增。
相對地，倘若政府能維持現有教育經費規模，並且能確實用於發展性支出，而不是以大量的薪資支出及退撫支出灌水，那麼所謂的「精緻國教」自可水到渠成，弱勢的小校，也無須成天面對廢校陰影。
在國教司服務八年的邱乾國感觸甚深：「當初國教司一年的預算就有三百多億，現在只剩下七十幾億。剛進來當科員的時候，我手邊主管計畫的經費就不止現在國教司全年的預算。」他輕嘆：「現在不管教育部要推什麼政策，其實都面臨到經費的問題。」
對於減班裁校的現象，呂秀菊也只是無奈地搖頭：「減班裁校，只是反應出教育在政府施政中不受重視的困境。」
這當然是比教育更大的問題了。
發言人：YiHo 20041027
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