大學法施行細則於函送立法院核備時，立法委員依立法院議事規則第八條規定行使職權，經立法院二十位委員異議，交付教育、法制聯席委員會審查。立委發現，大學課程自主權限，為大學自治最為重要之一環，然該施行細則竟以行政干預之手段，剝奪大學之課程自主權。該當規定，除嚴重逾越大學法母法之委任立法授權範圍外，更明顯牴觸憲法中有關講學自由規定及學術自由精神，致生爭議。上述施行細則，業經立法院教育法制聯席委員決議退回行政院，唯其憲法上疑義仍存，故爰依司法院大法官審理案件法第五條第一項第三款有關「依立法委員現有總額三分之一以上之聲請，就其行使職權，適用憲法發生疑義」之規定，聲請釋憲。
連署釋憲的立委乃主張，憲法第十一條規定：「人民有言論、講學、著作及出版之自由。」立法院於行使「施行細則之審查」權時，對憲法第十一條所規範之講學自由，是否涵括各大學課程自主訂定，適用上滋生疑義。就大學自治之實踐而言，非透過各大學課程自主無以達成，非此，憲法第十一條之目的無以貫徹。然教育部函送立法院核備之大學法施行細則第二十三條第一項規定：「大學各學系修讀學士學位學生應修學分，分各大學共同必修科目、各學系專業（門）必修科目與選修科目，各大學共同必修科目及各學系專業（門）必修科目不及格者不得畢業。」第三項規定：「各大學共同必修科目，由教育部邀集各大學相關人員共同研訂之。」上述所謂「共同必修科目」之用語不但從未於大學法本法中出現，而且，有關大學修業期限、各大學應修學分之辦法，已於大學法第二十三條明文規定授權各大學自行擬定。教育部未得大學法授權，竟擅於施行細則中增定「共同必修科目」規定，不但在形式上逾越母法授權範圍，在實質上更有違害憲法所保障之大學自治之虞。從整體教育資源分配角度而言，國家高等教育資源十分珍貴，「共同必修科目」制度之施行，其中之一大部分固定比例資源，勢將形成由教育部獨佔壟斷現象，進而剝奪各大學所得以運用於發展其特色之教學內容決定權，影響各大學學術方向及教學品質。事實上，教育部長期以來即係透過「共同必修科目」之制度，控制大學教育之課程內容，於大學法公布實施之後，又擬沿施故技，利用施行細則夾帶此一不當措施。
基此，大法官在釋字第三八Ｏ號解釋文中乃揭示：「憲法第十一條關於講學自由之規定，係對學術自由之制度性保障；就大學教育而言，應包含研究自由、教學自由及學習自由等事項。大學法第一條第二項規定：『大學應受學術自由之保障，並在法律規定範圍內，享有自治權』，其自治權之範圍，應包含直接涉及研究與教學之學術重要事項。大學課程如何訂定，大學法未定有明文，然因直接與教學、學習自由相關，亦屬學術之重要事項，為大學自治之範圍。憲法第一六二條固規定：『全國公私立之教育文化機關，依法律受國家監督。』則國家對於大學自治之監督，應於法律規定範圍內為之，並須符合憲法第二十三條規定之法律保留原則。大學之必修課程，除法律有明文規定外，其訂定應符合上開大學自治之原則，大學法施行細則第二十二條第三項規定：『各大學共同必修科目，由教育部邀集各大學相關人員共同研訂之。』惟大學法並未授權教育部邀集各大學共同研訂共同必修科目，大學法施行細則所定內容即不得增加大學法所未規定限制。又同條第一項後段『各大學共同必修科目不及格者不得畢業』之規定，涉及對畢業條件之限制，致使各大學共同必修科目之訂定實質上發生限制畢業之效果，而依大學法第二十三條、第二十五條及學位授予法第二條、第三條規定，畢業之條件係大學自治權範疇。是大學法施行細則第二十二條第一項後段逾越大學法規定，同條第三項未經大學法授權，均與上開憲意旨不符，應自本釋公布之日起，至遲於屆滿一年時，失其效力。」
對此釋字第三八Ｏ號林永謀、楊慧英大法官協同意見書則謂：「……我國憲法並無如德國基本法第八十條第一項：『聯邦政府、聯邦閣員或邦政府得根據法律發布命令。此項授權之內容、目的及範圍，應以法律規定之，所發布命令應引證法律根據』之規定，不宜強作比擬。因之行政命令授權明確性、即違憲與否之判斷，除所涉及之人民自由權利甚為重要、如罪刑（刑罰）、租稅等應要求其『授權條款』之本身對於授權之目的、範圍及內容須符合具體明確之條件外，其餘則應就該『授權法』之整體暨相關之法律予以觀察，倘其與『授權法』之立法目的、該法所欲達成之理念，即立法之精神無所乖離者，仍應認其於法無違，亦即無違憲之可言，殊不得僅以授權條款之未有明確，遂遽予否定。實則以德國之實務論，其亦已趨向於此，而不要求嚴苛地單以授權條款為判斷，亦即若能依一般的法解釋方法從授權條款所依附之法律的整體，明確知悉授權內容、目的與範圍之所在，即屬已足。因是我國大學法第三十一條規定：『本法施行細則，由教育部擬定，報請行政院核定之。』雖係概括之授權，然其依此所訂定之大學法施行細則有關規定，是否違憲，則應就大學法之整體，尤其是該法所保障之學術自由暨大學自治之原則，予以判斷，方屬正當。查大學法中，其第十三條、第十六條、第十七條、第二十條、第二十一條、第二十四條等所規定之事項係由各大學組織規程訂定，或自行訂定辦法報教育部；其第四條、第五條、第八條、第十一條、第二十二條等乃係報請教育部核准、核備、核定。另第二十六條等則由教育部定其辦法。除此之外，復於前述之第三十一條授權訂定施行細則，顯見該法係視各種情況而有不同之規定，故大學法所承認之大學自治事項並非僅限於第二十三條，從而教育部依法律對各大學自治之監督亦非僅限於此。茲有關大學法施行細則之訂定，既係法律之授權，而大學法之此一規定，復未經宣告為違憲，則其是否違反母法之大學法進而有無違憲之問題，未可徒就大學法之單一形式條文予以判斷，此已述之如前，其僅以大學法第二十三條對於大學修業年限之延長及縮短，賦予大學自行擬定，報請教育部核備後實施之規定，即謂大學法未授權教育部邀集各大學研訂共同必修科目，進而指其施行細則第二十二條第三項規定：『各大學共同必修科目，由教育部邀集各大學相關人員共同研訂之』為增加大學法所未規定之限制，而認其有違憲法第一六二條『全國公私立之教育文化機關，依法律受國家之監督』暨大學法第一條第二項『大學應受學術自由之保障，並在法律規定範圍內，享有自治權』等之規定，似非確論。有如上述，關於所謂大學自治，其實踐之方法原有多種，某一屬於自治之事項，其應否施行、如何施行，倘其最後決定權在於各大學本身，則其過程縱有國家權力之介入，仍不得因此即指其係侵害大學之自治。本案解釋客體之大學法施行細則第二十二條第三項之是否違憲，要不在大學法之欠缺具體明確授權，而在其所謂各大學共同必修科目『由教育部邀集各大學相關人員共同研訂之』以及本此而賦予『不及格者不得畢業』（同施行細則第二十二條第一項）之法律效果。蓋任何協商之事應有邀集之人，教育部係國家最高主管教育之機關，由其為此項之邀集，固無違於大學法之立法精神；惟所謂各大學相關人員，既非各大學所推派而具代表性之人，相關與否之判定固在教育部；而所謂『共同研訂』，教育部之參與亦居於主導地位；且其又非研訂課程領域之基準，俾各大學訂定共同必修科目之參考，而係直接為『科目』之研訂，各大學於此顯失課程之自主性；而此共同必修科目不及格者，復不得畢業，即以前開研訂之共同必修科目限制學生畢業資格，藉此為該共同必修科目所為規定之實施，殊與前述學術自由暨大學自治之原則有所違背，即就大學法第二十三條、第二十五條及學位授予法第二條、第三條規定觀之，亦有未合，自不能謂其與首開憲法規定之意旨無違。」
綜上可知，大學法第三十一條所規定之「本法施行細則，由教育部擬定，報請行政院核定之」，即便屬概括之授權，但若能依一般的法解釋方法從授權條款所依附之法律的整體，明確知悉授權內容、目的與範圍之所在，則基於母法授權之子法並不必然逾越母法授權範圍增加母法所無之限制。基此，透過多重解釋方法論推知立法原意的結果，大學法施行細則第二十二條第三項所規定之「各大共同必修科目，由教育部邀集各大學相關人員共同研訂之」並不必然增加母法所無之限制，其之所以構成違法違憲，各大學共同必修科目「由教育部邀集各大學相關人員共同研訂之」以及本此而賦予「不及格者不得畢業」（同施行細則第二十二條第一項）之法律效果，毋寧才是關鍵所在。蓋誠如本號解釋林永謀、楊慧英大法官協同意見書所言，任何協商之事應有邀集之人，教育部係國家最高主管教育之機關，由其為此項之邀集，固無違於大學法之立法精神；惟所謂各大學相關人員，既非各大學所推派而具代表性之人，相關與否之判定固在教育部；而所謂「共同研訂」，教育部之參與亦居於主導地位；且其又非研訂課程領域之基準，俾各大學訂定共同必修科目之參考，而係直接為「科目」之研訂，各大學於此顯失課程之自主性；而此共同必修科目不及格者，復不得畢業，即以前開研訂之共同必修科目限制學生畢業資格，藉此為該共同必修科目所為規定之實施，殊與前述學術自由暨大學自治之原則有所違背，即就大學法第二十三條、第二十五條及學位授予法第二條、第三條規定觀之，亦有未合，自不能謂其與憲法第一六二條規定之意旨無違。 （待續）
陳怡如 撰/ 中國文化大學中山學術研究所博士生
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