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憲法政治：短評軍公教優惠存款制度的法律問題

陳誠　國家文官/大學助理教授

　　日前，銓敘部行文各直轄市、縣市政府，要求地方分期償還台灣銀行墊支的公教人員百分之十八優惠存款利率差額，預料將形成地方財政的沉重負擔，已有部分縣市，如台南縣政府認為，這是沒有法律依據的「中央請客，地方埋單」，並決定尋求其他縣市連署而向大法官聲請釋憲。

　　對於這個問題，其實我們可先從現行軍公教人員優惠存款制度及相關的釋憲實務的見解予以說明。按目前軍公教人員優惠存款的適用，係依據「陸海空軍退伍除役官兵退除給與及保險退伍給付優惠儲蓄存款辦法」、「退職政務人員一次退職酬勞金優惠存款辦法」、「退休公務人員一次退休金優惠存款辦法」、「學校退休教職員一次退休金優惠存款辦法」等相關法規辦理；以「退休公務人員一次退休金優惠存款辦法」為例，係依據「公務人員退休法施行細則第三十二條」（第一項：本法修正施行前任職年資，依本法修正施行前原規定標準核發之一次退休金，自願儲存時，得由政府金融機關受理優惠儲存，其辦法由銓敘部會商財政部定之）的轉授權而設，從而引發爭議性的法律疑義。

　　主要的爭議之一在於，「公務人員退休法」並無公務人員一次退休金『優惠存款』的實體權利規定，而是該法施行細則第三十二條另行增訂；但在法理上，施行細則應為執行母法所訂的細節性、技術性規定，似乎不能逾越母法的授權，另行增訂母法所未規定的實體權利或義務。另一主要爭議則在於，公務人員退休法施行細則第三十二條，不僅已增列母法所無的實體權利，又再轉授銓敘部與財政部會商訂定優惠存款辦法，顯然已違反司法院大法官釋字第五二四號解釋所稱「授權之後禁止再轉授權」的法理。

　　析論之，本案的關鍵在於：（一）法規命令或其他行政命令可否增加法律所無之限制？或增加母法所無之規定呢？（二）法律授權的基本原則及其限制究應為何？在釋憲實務上，大法官曾一再指出：「命令之內容不得牴觸法律，非有法律具體明確之授權亦不得對人民自由權利增加法律所無之限制」；對照於此，命令之內容固不得牴觸法律，惟非有法律之明確授權，可否另依法律之立法目的而增加母法所未規定之權利？這恐怕又已屬另一個問題了。亦即，通說見解係認為法規命令或其他行政命令不得增加法律所無之限制，但卻沒有人可以百分之百的說，法規命令或其他行政命令亦不得增加法律所無而有利於人民的規定。

　　蓋從憲法、行政法的法理觀之，法規命令或其他行政命令若未牴觸法律規定，且在人民的權利期待被保護或值得被保護的情形下，增加法律所無之＂有利於人民＂之規定（如權利而非義務），只要另有「措施性法律（如：法定預算）」為輔助性的依據，事實上並不有違於「法律保留」之見解。所以，台南縣政府如果主打一個爭議論點，說實在的，輸掉憲法官司的機會蠻大，更何況行之有年（但不合理也未必全然合法）的軍公教人員優惠存款制度已是現在多數軍公教退休人員的既得利益，另受信賴利益之保護。

　　不過，台南縣政府若主打釋字第五二四號解釋：「又法律授權主管機關依一定程序訂定法規命令以補充法律規定不足者，該機關即應予以遵守，不得捨法規命令不用，而發布規範行政體系內部事項之行政規則為之替代。倘法律並無轉委任之授權，該機關即不得委由其所屬機關逕行發布相關規章。」之見解，強調「授權之後，禁止再授權」的法理，則有贏的機會。畢竟，「退休公務人員一次退休金優惠存款辦法」並未取得「公務人員退休法」之直接授權；而行政命令，如有違反、變更或牴觸法律者，或應以法律規定事項而僅仍以命令定之者，本應屬無效或得廢止之命令（「立法院職權行使法」第六十二條法理參照）。且以本案來說，「退休公務人員一次退休金優惠存款辦法」及「公務人員退休法施行細則」第三十二條這類的法規命令顯然已取代法律，而違反「中央法規標準法」第五條、第六條之規定。

　　當然，本案所牽涉者，尚可從社會的公平正義、改革的沉澱成本、公務員退休制度等論點予以分析，惟本篇短文僅從憲法、行政法的角度作初淺的剖析，藉以拋磚引玉，使大家也可以意識到這個問題。