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地方制度法教室：機關借用之解析--以全國性公投交給地方自治團體辦理為例

陳誠　大學助理教授/曾任國家文官

　　我想地方制度法應該是我的專攻吧，也是我想要繼續發展宏揚的學術領域。所以，對於最近的公民投票之的爭議，尤其是中央與地方之間的職權劃分爭議，像是地方選務機關需否受中央選務機關的法令見解拘束等法律爭議部分，我實在也不得不多講一些。但鑒於最近必須趕些研究計畫案及從事若干論文發表的工作，也沒有多餘的時間可以長篇大論這個問題。職是之故，謹單以解釋名詞的觀點為大家講解「機關借用（Organleihe）」這個行政法的專有詞彙。

　　首先，德國行政法或地方自治法上的「機關借用（Organleihe）」，若按德文的法律辭典的說文解字，係指：Organleihe bezeichnet die Zuweisung von Kompetenzen einer juristischen Person des oeffentlichen Rechts zu einem bereits bestehenden Organ. Landraete in Baden-Wuerttemberg sind einerseits Kreisorgane, andererseits Behoerde der Landesverwaltung.

　　上述這段話，若翻成中文的淺白語言，大意是指機關借用乃是公法人彼此之間依據公法就涉及權限移轉的部分，由某地方自治團體機關立於「行政組織」之地位來執行上級公法人所交辦的特定業務，例如在Baden-Wuerttemberg邦，鄉鎮市機關就可以成為推動地方行政的特定官署。

　　其次，以台灣的實際例證來說，「機關借用（Organleihe）」已類似於委辦行政，但與委辦行政的概念仍有所區別。舉例來說，根據公投法及地方制度法的規定，全國性方投（含防衛性公投在內），若由中央選舉委員會依法交給地方選舉委員會協助辦理之，則該事項從地方自治團體的角度來說，應屬「委辦事項」；但詳言之，此時的地方選舉委員會係立於「機關借用（Organleihe）」的地位，接受中央選舉委員會的指令及監督，來執行中央選舉委員會所交付的全國性公投事務。

　　亦即，從「機關借用（Organleihe）」的角度來說，配合特定行政事務執行的成本考量，各地方之選舉委員會的整個機關本身都已被視為中央選舉委員會的分身機關，必須執行中央選舉委員會所交付的任務，以避免中央如為辦理全國性公投，復須在各地另設選務機關。但無論吾人將防衛性公投作為全國性公投視為委辦事項或立於機關借用的角度來析解，坦白說，各地方選舉委員會對於該全國性公投事務的辦理，皆已須受到中央選舉委員會的適當性監督。也就是說，中央選舉委員會不僅可以監督地方選舉委員會的決定適不適法，也可以再監督就算地方機關適法辦理的話，其是否存有適當或不適當的問題。

　　從而，如地方選舉委員會認為2004年3月20日所舉行的防衛性公投，有違憲適法與否的法律疑義，仍應服從於中央選舉委員會的指令才是，例如地方制度法第七十五條及第八十四條、公務員服務法第二條、第三條及第二十二條、第二十三條等，均已做明確規定。爰此，若中央選舉委員會的命令、函示及職務指示都已經很明確時，地方行政首長及自治團體的公務員並無拒絕服從之權利，頂多只能依照公務人員保障法第十七條之規定，從事意見陳述或以報告義務移轉法律責任給中央選舉委員會全權負責。

　　更何況，地方辦理全國性公投（含防衛性公投在內）並非自治事項，故並不涉及地方自治權限的裁量問題，若再依據釋字第五二七號解釋的見解，各地方之選舉委員會或地方行政機關亦不能逕向司法院大法官聲請解釋憲法或統一解釋法令，因為這是委辦事項或機關借用的爭議問題，必須優先適用「行政一體、層層節制」的法理。

　　而我也必須強調的是，另有關中央與地方之間的職權劃分爭議能否構成該當於政治問題的界定範圍之內，以及防禦性公民投票之交付舉行是否為政治問題之部分，若參照前大法官吳庚於釋字第387號解釋的見解，他即指出法國總統提交公民投票的行為，是不受法國司法機關審查的政府行為。基此，法國總統提交的公民投票若委由地方協助辦理，無論立於委辦行政或「機關借用（Organleihe）」之理論，地方都必須予以執行。

　　最後，再以美國為例，前聯邦最高法院大法官Justice Brennan也在1962年的Baker v. Carr案中指出：「任何案件從外觀上認定其涉入政治問題，主要在於由憲法之明文規定已顯見其欲將此一問題委諸相對應之政治部門；或者欠缺解決此一問題所須之司法上創獲及處理之標準；或者一旦予以裁判即係對明顯非屬司法裁量之事項，逕行作成政策決定；或者若作獨立判斷即屬對政府相關部門之欠缺尊重；或者有特別需要毫不猶豫地遵循已作成之政治上決定；或者可能造成對同一問題各部門意見分歧之困窘。」凡合於上述各種標準者，最高法院即視之為非可供司法審理 ( non-justiciable ) 之政治問題，有興趣者還可參照J. P. Mulhern, In Defense of the Political Question Doctrine, 137. U.PENN.L.REV. 106 (1988) 的見解，併此指明。