地方制度法教室：解決公民投票府際爭議的基本原則
陳誠 大學助理教授/曾任國家文官
學界出身的現任大法官許宗力教授（1999，《憲法與公民投票》，收於氏著「憲法與法治國行政」，台北：元照出版），即認為公民投票法之法律建制的基本原則應為：「補充性原則」、「權限分配秩序尊重原則」、「自利防堵原則」、「少數權益尊重原則」、「外部性決定排除原則」，以及「科技或其他專業決定排除原則」。茲將此等看法運用至中央與地方之間的公投事權爭議之如何按若干基本原則解決，略為修正說明如後：
（一）補充性原則：蓋公民投票之主要功能，係在於補充代議民主之不足，而非取代或加以阻撓。故若遵守此原則，於法律建制上應注意不宜賦予國會少數有發動公民投票之權；因若賦予之，則有讓國會少數結合國會外的反對力量，以改變原國會多數決結果之機會，則不啻使任何議會多數決均置於「少數發動公投」之保留下，即有取代代議民主之危險性，甚至與民主原則的多數決有所違背。
對此，學者林水波提出更為精闢的見解，他說：「公投是一種彌補代議制度不足的手段，而非完全取代它，公投存在的價值也就在監督代議機關使其不要怠惰或專斷」，故氏提出「二階段公投制」的看法，就是有這種補充性原則的涵義存在，使立法機關在兩個階段的公投之間，自然會嗅知民意的向背而研擬對策解決問題，如此第二階段的公投就能省去，二階段公投還能提供參與公投者反覆思考的機會，以避免一時衝動造成後悔；更可藉機引發正反雙方的論述，對話與互動，規劃較為完整的民主機制。（註：此種見解在台灣最早係出現於林水波，《兩階段公投制》，載於自立晚報（第三版），1994年1月9日。目前公民投票法第二十條的規定：「創制案或法律、自治條例之複決案於公告前，如經立法機關實現創制、複決之目的，通知選舉委員會者，選舉委員會應即停止公民投票程序之進行，並函知提案人之領銜人。」，也就是這個意思。）
實際上，上開「補充性原則」如果轉換至中央-地方間之府際關係的架構中，即相當於是1985年歐洲自治憲章所強調的「輔助性原則」（Subsidaritaetspinzip/ principle of subsidarity）。 本原則是指地方事務由地方自治團體優先處理，只要地方有能力及有意願辦理的事項，應由地方自治團體優先處理，中央僅做輔助性或事後性之介入。是以，在監督機制或定紛止爭的制度設計上，國家對地方自治團體之監督手段或採取之解決途徑，自應先對地方自治團體的適法作為予以高度尊重，尤其是要尊重地方政府之自治裁量權限。（註：學者陳清秀將之稱為「地方自治尊重原則」，即為給予地方自治，各項事務儘可能給與適當的最低位階的行政機關。地方能做的，中央不必介入。此即地方處理事務享有優先權原則，只有地方無法有效處理的事務，中央政府才承受辦理，可參閱陳清秀（2004），《地方制度法問題之探討》，台北市政府研考會官方網站網頁資料。）
（二）權限分配秩序尊重原則：許宗力氏認為公投的功能既然在於補充代議民主之不足，就不能被濫用為不同機關權限間相互侵越的武器。亦即，對原屬議會權限之法律案或其他議案的公民投票，就只限於議會本身的多數決或一定的公民數才有權發動，其他國家機關均無權置喙。例如，若讓行政院有對其反對的立法院通過之法律案得以進行公民投票，則無異使行政院得結合立法院外支持行政院的力量得以推翻立法院的多數決定，如此與行政權侵犯立法權無異。
更重要的是，許宗力氏認為權限分配秩序尊重原則除適用於水平機關相互間，亦適用於中央與地方之垂直關係，所以不僅對於中央事項，地方無權發動公民投票加以置喙，中央對於地方自治事項亦無權逾越其監督權限範圍，藉由公投達到干涉目的。
以筆者的看法來說，公民投票法第五十四條雖規定公民投票若涉及中央與地方職權劃分或法律之爭議或其他之行政爭議，應依大法官釋憲或依行政爭訟程序解決之。但其聲請大法官釋憲或依行政爭訟程序解決之前，有一個前置程序。該前置程序是，直轄市、縣市公民投票審議委員會對地方性公投議題之審核決定，應再函送行政院核定；而行政院若對該事項是否屬地方性公民投票事項有所疑義時，應再提經行政院公民投票審議委員會認定之。也就是說，其實台灣的公民投票已有所謂「禁止外溢互轉」的基本原則，那就是全國性公投不能溢流為地方性公投，而地方性公投也不能轉換為全國性公投。
（三）自利防堵原則：許宗力氏認為公民投票屬對具體之「事」的決定，相對於「人」的決定，一般認為選民比較容易受自利的心態所左右，而導出不理性的公投結果，故對於預算案、租稅法案與薪俸法案等具有財政效果的決定，均應將其等排除於公投事項範圍之外。
對此，行政院及內政部在規劃公民投票法的立法理由中，就特別強調預算、租稅、薪俸及人事事項，不得作為公民投票之提案。這其實是相當很不錯的設計，理由預算為規範政府整年之收支狀況，有其時效性，且預算分為歲入與歲出，兩者如何達成收支平衡，唯行政部門知之甚詳，即令立法部門亦不得提出預算案，一般人民更不宜對預算案行使公民投票，更何況人民總是希望增加歲出、添增福利，必造成預算無法平衡。
其次，租稅乃政府為因應政務支出之需要，強制將人民手中之部分財富徵收為政府所有，由於涉及人民財產之減損，並不宜由人民行使公民投票，否則人民之願望也必為減少租稅，而過度干涉政府政務之推動。此外，薪俸、人事事項涉及政府運作及管理執行，為維持文官系統之完整性及安定性的政府內部事項，似亦不宜由人民行使公民投票。更何況，實施公民投票行之有年的國家，在實務經驗與法制理念的比較歸納中，也都至少將上述預算、租稅、薪俸及人事事項，甚或其他事項排除於公民投票範圍之外，以避免公民投票與非理性民粹政治彼此之間產生更多的不當糾葛。
（四）少數權益尊重原則：此原則係指不能以少數人的權益作為全國性或其它廣域性公投的標的。例如，單純涉及原住民權益的事務，或涉及特定地區住民生命、身體與財產安全等事務決定，原則上應對各該最直接的利害關係人的意見予以最大尊重，而非由事不關己或利害根本相衝突的其他民眾以公投共同參與決定，否則將導致多數暴力，以犧牲少數為手段來成就多數利益。
筆者認為此項原則若轉換至「中央-地方」的府際關係，或可稱為「親善夥伴關係原則」。 按「親善夥伴關係原則」為中央與地方互動應有之基本原則，且為國家憲政秩序之安定基礎。至於，所謂地方自治之「制度性保障」，如依司法院釋字第四九八號解釋意旨，係指地方自治為憲法所保障之制度，除依憲法及法律之規範，有其核心領域之自治權限外，國家亦得依法按地方事務之性質，分別為適法或適當與否之監督，謹先說明。
而釋字第五五○號解釋曾略以：「……地方自治團體受憲法制度保障，其施政所需之經費負擔乃涉及財政自主權之事項，固有法律保留原則之適用，但於不侵害其自主權核心領域之限度內，基於國家整體施政之需要，對地方負有協力義務之全民健康保險事項，中央依據法律使地方分擔保險費之補助，尚非憲法所不許。……法律之實施須由地方負擔經費者，如本案所涉全民健康保險法第二十七條第一款第一、二目及第二、三、五款關於保險費補助比例之規定，於制定過程中應予地方政府充分之參與。行政主管機關草擬此類法律，應與地方政府協商，以避免有片面決策可能造成之不合理情形，並就法案實施所需財源事前妥為規劃；立法機關於修訂相關法律時，應予地方政府人員列席此類立法程序表示意見之機會。」指出自治監督機關與地方自治團體間已有「事前」參與、溝通與協調機制之必要。
其次，釋字第五五三號解釋又曾略以：「…..惟地方制度法關於自治監督之制度設計，除該法規定之監督方法外，缺乏自治團體與監督機關間之溝通、協調機制，致影響地方自治功能之發揮。從憲法對地方自治之制度性保障觀點，立法者應本憲法意旨，增加適當機制之設計。」復指出監督機關與地方自治團體間另須建立「事後」溝通與協調之適當機制。爰此，就地方自治之「制度性保障」觀點而言，立法院及行政院如何參酌上開解釋意旨，對自治監督機關與地方自治團體間「事前」及「事後」溝通與協調之機制予以適當規劃，並列為日後「地方制度法」與其他專業法律之修正重點，已是當務之急﹔唯有如此，中央與地方之「親善夥伴關係」始得以建立。
（五）外部性決定排除原則：許宗力氏認為影響特定地區之人民的生命、身體或財產安全的事務，若不具有外部性，原則上可以由該區域的人民至少以諮詢性公投方式決定是否採納；反之，若有外部性，將影響到該區域外第三人的利益，就不宜由該區域的人民自行以公投決定。但若第三人受影響者，若非諸如生命、身體與財產安全等基本權利，而純粹只是因某政策的實施，其預估可能得到的經濟利益或生活上之「方便」的「反射利益」將受到影響者，即不能以具有外部性為由反對公投。
有關在台北縣貢寮鄉興建核四廠之單一議題，如何舉辦公投？許宗力教授（1999）指出，應否在北縣貢寮鄉建核四，由於事涉當地民眾的生命安全和身體健康，最好由台北縣縣民自行以公投決定；其強調核四公投可做為創制權和複決權行使的方式之一。其同時明確提出，如針對特定議題公投，可能讓行使公投範圍引發爭議。例如，若議題是「國家應否蓋核四」，無疑應進行全國公投；如議題是「核四應否蓋在貢寮」，就應辦地方公投。
（六）科技或其他專業決定排除原則：本原則係強調凡涉及科技及其他專業領域，應尊重專家決定，而不能泛政治化。例如，哪些藥品應列為劇毒藥物、游離輻射安全標準如何訂定，均需專業、科學之認定，本質上並非一般民眾所能以多數決之方式作決定。又並非一涉及科技或其他專業領域之事務，即視為公民投票之禁地。若學者專家間之意見發生歧異，或必須於資訊不足的情況下作決策，其決定事實上亦為一種涉及價值判斷的政策決定。例如，核四廠興建案與拜耳設廠案是否安全，即為著例；但並非所有涉及科技及專業領域的事務均不能為公投標的，只要尚涉及政策之價值決定，就有可能成為公投標的。
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