論中央與地方關系法治化的實踐和理論誤區
世界上實行法治的android forum中文討論區國家一般都在憲法和法律中對中央與地方的關系[①] 作了明確的規定，中央與地方關系的法治化是現代法治的應有之義，是憲政建設的基本內容。當然，中央與地方關系的法治化也理應是我國實行依法治國，建設社會主義法治國家的重要內容。然而，我國法學界特別是憲法學界對中央與地方關系的法治化這一憲政問題討論不多，確有深入研究的必要。本文擬對我國中央與地方關系法治化的問題作初步的探討，以期抛磚引玉。
目前我國中央與地方關系的法治化在立法、司法方面成就與不足並存，在行政方面法治化程度最低。加快中央與地方行政關系的法治化是當務之急，它是解決當前我國諸多重大問題的客觀需要，是當前我國行政管理體制改革的必然要求。中央與地方關系的法治化問題在實質上就是國家結構形式的完善問題，在推進中央與地方關系法治化的過程中，應當注意走出國家結構形式的幾個理論誤區：我國的國家結構形式是單一制；聯邦制奉行的是“雙重主權”原則；單一制與聯邦制相比，中央更具權威；完善國家結構形式，我們必須堅持單一制。
一、我國中央與地方關系法治化的現狀
我國憲法第5條第1款規定：“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家。”而且，憲法第3條第4款明確規定：“中央與地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則。”然而，目前我國憲法和法律對中央與地方的國家機構職權的劃分任務並沒有完成，可以說目前我國中央與地android論壇方關系的法治化程度還不高，有的雖有一定的法制化，但規定得不一定科學合理，未必符合憲法所確立的既保障中央的統一領導又發揮地方的積極性的原則以及法治的精神。總的看來，目前我國中央與地方關系法治化的狀況可以概括爲以下兩個方面：
（一）在立法、司法方面中央與地方關系法治化的成就與不足並存
在立法方面，在憲法對中央與地方之間的立法權限作出“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會行使國家立法權”（第58條）、“省、直轄市的人民代表大會和它們的常務委員會，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規，報全國人民代表大會常務委員會備案”（第100條）等原則規定的基礎上，2000年《立法法》作出了“下列事項只能制定法律：（一）國家主權的事項；（二）各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的産生、組織和職權；（三）民族區域自治制度、特別行政區制度、基層群衆自治制度；
（四）犯罪和刑罰；（五）對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰；（六）對非國有財産的征收；（七）民事基本制度；（八）基本經濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿的基本制度；（九）訴訟和仲裁制度；（十）必須由全國人民代表大會及其常務委員會制定法律的其他事項。”（第8條）、“省、自治區、直轄市的人民代表大會及其常務委員會根據本行政區域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規”（第63條第1款）等更爲具體的規定。可以說，2000年《立法法》出台後，中央與地方的立法權限有了比較明確的劃分，中央與地方在立法權力方面的關系已經基本上實現法治化。
然而，在立法機關的産生問題上，根據目前我國《選舉法》第15條的規定，全國人大代表由省、自治區、直轄市的人大和解放軍選舉産生。也就是說，中央的立法機關由地方的立法機關間接選舉産生，這在很大程度上意味著中央立法機關成員的素質乃至中央立法機關的權威要依賴于地方立法機關。目前我國目前這種中央立法機關由地方産生的規定，是否符合法治的要求，值得進一步探討。這種規定是否影響了全國人大及其常委會對地方性法規開展違憲審查活動，是否影響了全國人大及其常委會的地位和權威，這些也許由于目前我國立法機關在國家生活中不處于中心地位而未顯示出來。但從發達國家的法治實踐來看，“事實上，發達經濟民族加強中央權力的最主要制度化安排就是盡可能android遊戲論壇減少間接選舉的層次而擴大直接選舉，以確保最上層的中央權力具有比任何地方或集團勢力更大的社會民衆基礎。……議會制國家在中央權力不足時最常采用的做法就是提前舉行全國大選，以從社會大衆的直接支持中獲取新的權力正當性基礎。”[1]（P7） 此外，目前我國《選舉法》的規定是否符合憲法精神，也有必要作進一步的研究，因爲我國現行憲法並沒有明確規定全國人大由省一級人大間接選舉産生，只是在第59條第1款規定：“全國人民代表大會由省、自治區、直轄市、特別行政區和軍隊選出的代表組成。”
在司法方面，我國刑事訴訟法、民事訴訟法和行政訴訟法以及人民法院組織法對最高人民法院和地方各級人民法院的案件管轄權作了明確的劃分，應該說在司法方面中央與地方關系的法治化工作起步最早，並且取得了不少的成就。但是，法制化並不等于法治化，目前我國中央與地方之間司法關系的法治化程度與法治的要求還有相當的差距。android market 好用程式“要實行法治，就必須有一個獨立的司法部門。”[2]（P43） 然而，根據我國現行憲法和人民法院組織法等法律的規定，各級人民法院由同級人民代表大會産生，對它負責並報告工作。由此，在實踐中造成我國的司法不獨立，各級人民法院的人、財、物均受制于同級黨委和政府，地方法院成了地方的法院，地方保護主義盛行，導致司法不公和國家的法制不統一。對此，這些年來學者們一直在呼籲修改完善憲法和相關法律，讓法院擺脫地方的控制，以保障司法獨立。
（二）在行政方面中央與地方關系法治化的程度最低
在立法、司法方面，我國現行憲法和法律對中央與地方的關系已有相當的規定，盡管這些未必符合法治的要求。然而，在行政方面，雖然我國現行憲法第110條第2款規定了“地方各級人民政府對上一級國家行政機關負責並報告工作。全國地方各級人民政府都是國務院統一領導下的國家行政機關，都服從國務院”，但目前我國現行憲法和法律對中央政府與地方政府各自的權限幾乎沒有作任何劃分，其法治化程度是最低的。
我國憲法第89條在規定國務院的職權時規定國務院有權“領導和管理經濟工作和城鄉建設”、“領導和管理教育、科學、文化、衛生、體育和計劃生育工作”、“領導和管理民政、公安、司法行政和監察等工作”、“領導和管理民族事務”。同時，在第107條規定地方政府的職權時規定：“縣級以上地方各級人民政府依照法律規定的權限，管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業、城鄉建設事業和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、監察、計劃生育等行政工作”。而我國《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第59條規定縣級以上的地方各級人民政府有權“管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業、環境和資源保護、城鄉建設事業和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、監察、計劃生育等行政工作”。我們不難看出，現行憲法和法律對中央政府與地方政府的職權規定幾乎一樣，根本沒有在法律上劃分中央政府與android軟體論壇地方政府的職權。
二、加快中央與地方行政關系的法治化是當務之急
從上可知，目前在立法、行政、司法等方面我國中央與地方之間的關系均尚未比較徹底理順，法治化程度還不高，並且造成了一些不良後果，影響著我國整個社會主義法治建設的進程，有待于進一步法治化。其中，中央與地方之間行政關系的法治化程度最低，亟待法治化。特別是從這些年來的行政實踐情況來看，我們可以說加快中央與地方行政關系的法治化進程是當務之急。
（一）加快中央與地方行政關系的法治化是解決當前我國諸多重大問題的客觀需要
近些年來，我國礦難事故不斷、征地拆遷事件頻繁、房地産市場混亂、“三農”問題突出、地方領導幹部腐敗問題嚴重，等等。造成這些問題的原因是多方面的，然而其中有一個重要原因卻往往被人們忽視，那就是地方政府不嚴格執行國家有關法律和政策。例如，2006年7月，國家安全生産監督管理總局局長李毅中在舉行的安全生産形勢報告會上就曾明確指出：“國務院……在安全生産工作上的一系列政策措施，不少仍然停留在口頭上、文件中和會議上，並沒有真正貫徹落實到縣、鄉和企業。”“一些地方的，只看到整頓關閉對地方發展可能帶來的某些問題，看不到這些小礦害人死人、禍國殃民的現狀，政策的執行力就這樣逐級遞減。”[3]（P10）
在今年“兩會”期間，全國政協委員楊志福向溫家寶總理轉述了一個順口溜：“村騙鄉，鄉騙縣，一直騙到國務院。國務院下文件，一層一層往下念，念完文件進飯店，文件根本不兌現。”[4]（P2） 這個順口溜把一些官員欺上瞞下的行徑和中央政令不通的現狀誇張地呈現了出來。
“上有政策，下有對策”，中央權威受到地方政府的嚴重挑戰，這已經是活生生的現實。正如一位學者所指出的：“事實上，中國今日社會整合的機制和能力已相當脆弱，其集中表現就是日益突出的所謂‘中央與地方’這一基本張力。這一張力的實質無非是，由于中國社會分殊化的高度發展，已使‘中央’日感缺乏足夠的權力基礎來整合不同社會利益的矛盾和沖突。”[5]（P6）
爲什麽中央政令在地方不通，地方政府不執行中央的法律和政策？根源之一就在于中央政府與地方政府的權限劃分不明，中央管什麽與地方管什麽在法律上不清晰，表面上中央什麽都管，但是實際上沒有相應的組織保障，“縣官不如現管”，中央的法律和政策主要是依靠地方政府來執行，中央的權威也就主要靠地方維持。在現實生活中，地方政府往往基于其自身利益的考慮而“變通”執行、打折扣地執行甚至根本就不執行中央的法律和政策，從而也就産生了當今中國的諸多重大問題。
爲解決上述現實問題，自然就有必要厘清中央與地方之間的權力關系，在法律上明確劃分中央政府與地方政府的管理權限，在法律上確保中央權威。
（二）加快中央與地方行政關系的法治化是當前我國行政管理體制改革的必然要求
在事實上，爲解決政令不通等問題，我國已經開始進行旨在調整中央與地方之間行政關系的行政管理體制改革。
1994年我國開始分稅制改革，分設國稅與地稅兩套系統。
1998年，中央決定撤銷中國人民銀行省級分行，跨行政區域設立9家分行，加強金融宏觀調控能力，以擺脫地方政府對金融業務的幹預。
1998年，國家決定對android market 軟體商城省以下工商行政管理機關實行垂直管理，以減少執法中的地方幹擾，獨立行使職能。
1999年，國家決定在全國省以下質量技術監督系統實行垂直管理，以排除各種幹擾，保證執法的權威性和公正性，強化監督職能，加大執法力度。
2000年，國家藥監局也開始建立省以下垂直管理體制。
2004年，國務院實行國家統計局直屬調查隊管理體制改革，最重要的一點在于實行垂直管理，各級調查隊成爲國家統計局的派出機構，承擔國家統計局布置的各項調查任務，向國家統計局獨立上報調查結果。
2004年，國家對省以下土地部門實行垂直管理，主要是將省以下的土地審批權限、國土部門的人事權限統一集中到省級國土部門。
2006年7月，國家環保總局組建華東、華南、西北、西南、東北等五個環境保護督察中心，連同上海、廣東、四川、北方、東北、西北等六個與核輻射安全監督站，一共十一個環保單位的執法監督機構，直接由國家環保部門垂直管理，以減少地方對環保執法的幹擾。
2006年7月，國務院辦公廳下發了《關于建立國家土地督察制度有關問題的通知》，決定由國土資源部向地方派駐9個國家土地督察局，專門負責對各省、自治區、直轄市以及計劃單列市人民政府土地利用和管理情況進行監督檢查。
2006年11月，爲了加強城市規劃監督管理，建設部決定向南京、杭州、、西安、昆明、桂林等6個城市派出規劃督察員，正式啓動了城市規劃督察試點工作。
值得注意的是，上述行政管理體制改革的措施基本上是以政策文件的方式出台的，基本上屬于行政手段上的“收”與“放”的範圍，隨意性較大，法治化的程度極低。顯然，加快開展這方面的立法，加快中央與地方行政關系的法治化進程，已經成爲當務之急，應當盡快提到議事日程上來。過去有學者認爲，司法改革是我國法治建設的突破口。現在看來，也許中央與地方行政關系的法治化更有可能成爲我國法治建設的突破口。
三、推進中央與地方關系的法治化，應當注意走出國家結構形式的理論誤區
中央與地方的關系問題在實質上就是我們通常所說的國家結構形式問題，即聯邦制與單一制的問題，它涉及一國的縱向權力分配，是一個關系國家穩定與發展的重大問題。中央與地方關系的法治化問題也就是國家結構形式的完善問題。要實現中央與地方關系的法治化，有許多工作要做。筆者以爲，在中央與地方關系法治化的理論探討和實踐探索以及推進中央與地方關系法治化的過程中，我們首先應當注意走出幾個有關國家結構形式的理論誤區。
（一）誤區之一：我國的國家結構形式是單一制
盡管我國憲法沒有明文規定我國是單一制國家，然而我國憲法學界一般根據我國憲法關于“中華人民共和國是全國各族人民共同締造的統一的多民族國家”（序言）、“中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則”（第3條第4款）、“地方各級人民政府對上一級國家行政機關負責並報告工作。全國地方各級人民政府都是國務院統一領導下的國家行政機關，都服從國務院”（第110條第2款）等規定，認定我國的國家結構形式是單一制。這是我國學術界的主流觀點。
然而，我們真是單一制國家嗎？
我們姑且不談香港、澳門特別行政區的權力在許多方面比聯邦制國家的成員單位還要大，它們基本上是一個“獨立王國”，在某種程度上具有某些聯邦制的特點。就拿我們普通的行政區來說，我國也未必是純粹的單一制國家。
從憲法的規定來看，雖然憲法規定全國人大常委會有權撤銷省、自治區、直轄市國家權力機關制定的同憲法、法律和行政法規相抵觸的地方性法規和決議，地方各級人民政府都要服從中央人民政府即國務院的領導，但同時又規定地方各級國家權力機關（即地方各級人大）由下一級人大選舉或選民直接選舉産生，地方各級行政機關、審判機關和檢察機關都由本級人大選舉産生，對它負責，受它監督。
而且，在事實上，地方掌握著很大的權力，地方幾乎什麽都管，就拿縣委書記來說，“除了外交、軍事、國防這些內容沒有，他們擁有的權力幾乎跟中央沒有區別。”[6]
從上不難以看出，我國的國家結構形式既不太像傳統意義的單一制，也不是聯邦制，有點不倫不類。值得注意的是，目前我國國家結構形式上的混沌狀態與世界上單一制與聯邦制呈現出的趨同潮流不一樣，它們是在中央與地方之間有明確分權的基礎上的趨同，而我們是中央與地方之間缺乏基本分權的混沌。
（二）誤區之二：聯邦制奉行的是“雙重主權”原則
我們通常認爲，聯邦制與單一制有很大的區別，其中一個重要區別就是聯邦制下的成員單位享有主權，聯邦制奉行的是“雙重主權”原則。
自從16世紀法國思想家讓·布丹提出“主權”這一概念以來，“主權”含義發生了很大的變化，由原來專指“對內的最高統治權”逐漸發展爲主要指“對外的獨立權”。不管“主權”是指對內的最高統治權，還是指對外的獨立權，聯邦制下的成員單位真的享有主權嗎？
美國的早期聯邦制是建立在“雙重主權”原則的基礎上，誠如一位瑞士學者所言，美國聯邦憲法“將聯邦的權力與州的權力結合在一起就産生了雙重主權的概念”，“將剩余權力留給地方政府，而將中央政府建立在雙重主權基礎之上，這是一個全新的思路。”[7]（P3、9） 但後來在實際上美國修正了這一原則，美國的南北戰爭就是爲反對南方各州獨立而進行的戰爭，特別是在二戰後，美國聯邦政府的權力得到大大的強化，各州的所謂“主權”相應地大大弱化了。在世界上，只有前蘇聯的憲法規定其加盟共和國有退出蘇聯而獨立的權利，但在實際上當時蘇聯是不允許其成員單位獨立的，[②] 後來蘇聯解體，各成員單位紛紛獨立是非正常狀態。可以說，當今世界的聯邦制國家不管在法律上還是在實踐中都不允許其成員單位獨立，甚至爲阻止其成員單位獨立而不惜進行戰爭。前些年的“車臣戰爭”就是俄羅斯聯邦總統普京爲阻止車臣共和國從俄羅斯聯邦獨立出來而開展的。顯然，當今世界聯邦制下的成員單位在實際上是不享有主權的。
目前只有英聯邦，才是由各個獨立主權成員單位組成的聯邦，但它只是名義上的“聯邦”，它不是一個國家，實際上只是一個松散的國家聯盟，盡管在名義上它有一個統一的國家元首即英國女王（在事實上英聯邦各國的元首職權由總督代爲行使，而且總督産生的決定權實際上掌握在各個主權國家手裏）。
（三）誤區之三：單一制與聯邦制相比，中央更具權威
長期以來，我們存在這樣一種認識：聯邦制實行地方自治，其地方自主權大而中央權威小，而單一制則實行中央集權，其中央具有極大的權威。真是如此嗎？
其實，在當代世界，聯邦制與單一制的區別越來越小。聯邦制未必實行地方自治，而單一制也未必實行中央集權。有的聯邦制國家就是實行中央集權，如印度、巴基斯坦、馬來西亞、阿根廷等；也有的單一制國家實行地方自治，如日本、英國等。
我國的主流觀點認爲我國是單一制國家，同時往往想當然地認爲我們的中央政府具有高度的權威。其實，正如前面所述的，我國的單一制有些不倫不類。而且，在這種所謂的單一制之下，我國的中央權威是缺乏保障的。按照我國現行憲法的規定，國家的憲法、法律和行政法規是由地方各級人大保證在各自的行政區域內得到遵守和執行，換一句話說，就是中央的法律由地方來執行，而不由中央自己來執行。可見，從憲法的規定來看，我國這種單一制本身是難以確保中央權威的。當然，在實踐上，地方國家機關主要領導人的任免在實際上掌握在中央，是由中共中央事先確定，再由地方同級人大履行一個形式上的程序。這也大概是目前我國中央確保對地方的權威的主要辦法，但它是一種憲法和法律之外的手段，現行憲法和法律均無規定，而且這種做法與我們所提倡的“依法治國”不太相符，今後有待改革完善。
同時，讓我們感到意外的是，聯邦制並不會削弱中央權威，恰恰相反，聯邦制反而加強了中央權威，聯邦制國家往往比單一制國家更具有中央權威，在很大程度上美國的中央比中國的中央更有權威。這是爲什麽？原因很簡單，因爲美國的聯邦有自己的組織系統，它的權威是由它自己來維持，而不依靠地方政府。我們通常說美國是聯邦制國家，但往往忽視美國是中央具有高度權威的國家，甚至可以說是中央集權國家。在政治上，美國建立了世界上最強大的中央集權的聯邦國家機器，包括統一的聯邦軍隊、權威的聯邦法院、聯邦議會和中央情報局等；在經濟上，美國建立了強大的聯邦中央財政、先進的聯邦稅收制度和儲備銀行制度以及一系列維護統一市場秩序的專業聯邦職能機構，它們對整個國民經濟實行有效的專業化管理；在意識形態領域，聯邦主義成了美國人民普遍的政治信仰，忠誠于聯邦事業成爲整個官僚隊伍和每個公職人員的基本職業道德。[8]（P82）
（四）誤區之四：完善國家結構形式，我們必須堅持單一制
目前我國學術界似乎還存在一種可怕的政治思維：“聯邦制”在某種程度上成了一個政治符號，仍屬學術禁區，似乎聯邦制就是資本主義的，而單一制才是社會主義的，單一制就是比聯邦制好。由此，在探討中央與地方關系以及我國國家結構形式的完善之時，往往特別強調我們必須堅持單一制。我們好像是爲堅持而堅持，把手段當成了目的。
鄧小平同志有一句名言：不管黑貓白貓，抓到老鼠的就是好貓！只有有利于完善我國的國家結構形式，有利于中央與地方關系的法治化，不管是聯邦制的經驗還是單一制的做法，我們都應當借鑒。更何況當今世界單一制與聯邦制的區別越來越小，二者呈現出一種相互融合的趨勢。
從前面所介紹的，自1994年至今，我國開始進行的稅收、銀行、工商、技監、藥監、統計、土管、環保、規劃等方面行政管理體制改革來看，在國家結構形式的問題上，可以說目前我們學術界的思想開放程度已經落後于實務部門，學術研究已經落後于實踐。上述這些目標在于克服地方保護主義而實行中央垂直管理的改革，在實際上是自覺不自覺地借鑒了聯邦制的有益經驗。然而，我國學術界對這些中央政府以一種新的方式調整中央和地方之間權力關系的國家結構形式改革實踐，沒有提供充分的理論支持（當然，上述事項是否都應當由中央直接管轄，還有待于進一步探討）。
爲防止目前我國中央與地方關系的改革再度陷入“一統就死、一放就亂”的怪圈，我們應當進一步解放思想，借鑒國外特別是聯邦制國家關于中央與地方關系法治化的經驗（當然，也包括借鑒其他單一制國家的有益經驗）。
我們應當從制度上解決問題，應當通過法治途徑在中央與地方之間進行明確的縱向分權，明確中央在一些重大事項的專屬管轄權和職責以及地方的自主權，改變當前中央與地方之間的關系在憲法和法律上不明確、不完善而在實際上“一統就死，一放就亂，一亂就收”的狀況，實現中央與地方關系的法治化，既確保中央權威，又實現地方自治，真正發揮“中央和地方兩個積極性”[9]（P729）。
注釋：[①] 需要特別指出的是，嚴格說來，單一制下的中央和地方與聯邦制下的中央和地方不是一回事，因爲聯邦制下的州、邦、共和國等成員單位也有自己的中央和地方。應該說，在聯邦制國家，聯邦與成員單位的關系問題不是中央與地方的問題。然而，相對單一制國家而言，聯邦制國家的聯邦相當于“中央”，其成員單位相當于“地方”，故本文統一稱它們爲中央與地方的關系，以便開展比較研究。
[②] 當然，也有西方學者認爲當時蘇聯實行的不是真正的聯邦制：“像蘇聯這樣實行獨裁體制的國家也制定了‘聯邦制的’憲法。但是，研究一下蘇聯所謂的聯邦憲法就會發現，國家實權屬于集權的、獨裁的共産黨中央。”參見[瑞士]托馬斯·弗萊納—格斯特：《聯邦制、地方分權與權利》，載[美]路易斯·亨金、阿爾伯特·J·羅森塔爾編：《憲政與權利》，鄭戈、趙曉力、強世功譯，生活·讀書·新知三聯書店1996年12月版，第8頁。
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