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嚴守三條底線 新土改在試點基礎上有序推進
??伴隨著土地流轉、新一輪農村土地改革的加速，一些保障農民利益及農村穩定的制度也將確立。
??目前，由農業部牽頭制定的《關於引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》已正式印發，而由國土資源部主導的《關於農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》已經通過12月2日中央全面深化改革領導小組第七次會議審議，不久將公佈。12月22日至23日召開的中央農村工作會議，研究瞭依靠改革創新推進農業現代化的重大舉措，並要求引導和規范土地經營權有序流轉，發展各類新型農業經營主體，堅持以糧食和農業為主，避免 “非糧化”，堅決禁止耕地“非農化”。
??第七次深改會議提出，土地制度改革要在堅持土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損這三條底線的基礎上有序推進。
??華中科技大學教授、中國鄉村治理研究中心主任賀雪峰在接受《每日經濟新聞》記者采訪時表示，當前中國農業不僅是糧食安全的基礎，而且仍然在為幾億農民提供著收入與就業，三條底線實際上為我國土地改革土地流轉定下瞭框架。
??土地流轉新常態
??農業部數據顯示，近年來我國土地流轉呈“加速跑”態勢，其占承包地比重在2012年超過20%，2013年超過四分之一。
??2014年6月底，全國傢庭承包經營耕地流轉面積3.8億畝，占傢庭承包耕地總面積的28.8%，比2008年底提高20個百分點。農村土地流轉加速的背後，我國農業正告別幾千年小農經濟，步入規模化、現代化的現實，土地流轉步入“新常態”。
??11月20日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發 《關於引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》（以下簡稱《意見》），在尊重農民意願的前提下，鼓勵有條件的農戶流轉承包土地經營權，並提出用5年左右時間基本完成土地承包經營權確權登記頒證工作。
??農業部長韓長賦說，當前在工業化、城鎮化快速發展背景下，大量人口和勞動力離開農村，承包農戶不再經營自己承包地的情況越來越多，在大多數地區，承包權與經營權分置的條件已經基本成熟，“實現土地集體所有權、承包權、經營權分置，這是引導土地有序流轉的重要基礎。”
??事實上，這一輪農村土地改革的重頭戲也是“土地流轉”。與發達國傢相比，目前我國農業勞動生產率和機械化程度偏低，其中一大原因是土地經營過於分散，土地確權和流轉有利於農業土地通過市場向經營大戶和專業戶集中，發揮農業生產的規模效益，從而提高土地的經濟效益。
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??但在實際過程中，土地流轉也存在著強行推動土地流轉，片面追求流轉規模、比例等問題，還有一些工商企業長時間、大面積租賃農戶承包地，使“非糧化”“非農化”問題表現突出，影響糧食安全。
??中國人民大學農業與農村發展學院副院長鄭風田表示，目前種糧收益低，而資本下鄉帶來瞭新技術、新品種與新的經營模式，但過分追逐利潤容易加劇 “非糧化”、“非農化”傾向，擠占農民的就業空間，貿然擴大土地流轉速度對我國非糧化會有加速作用。
??土地改革分類試點
??目前，中央對工商資本涉農的態度是有保有壓，既要鼓勵和引導城市工商資本到農村發展適合企業化經營的種養業，也要防止資本下鄉進行非農化生產，如《意見》明確要“加強土地流轉用途管制”、“加強對工商企業租賃農戶承包地的監管和風險防范”等。
??多位專傢表示，如果沒有底線，任憑資本通過各種手段將農民的土地據為己有，使農民用土地換得一點眼前的收益，而他們則從土地的長期升值中獲得暴利。資本和農民之間存在信息不對稱，在不受限制自由交易的土地市場，最終受損的一定是農民的利益。
??而中央深改小組提出，要“嚴守18億畝耕地紅線是推進農村土地制度改革的底線、是試點的大前提，決不能逾越。”
??農業部農村經濟體制與經營管理司司長張紅宇此前也提到我國的現實，“我國的農業模式仍以傢庭經營為主，截至目前，有2.6億個農戶傢庭。這2.6億個農戶傢庭，是我國農業生產、農產品有效供給的堅實基礎，任何時候都不可以忽視他們生存和發展的機會。”
??在討論效率的市場經濟條件下，三條底線實際定下瞭農村土地改革的基調：穩定重於效率。一方面農村土地基本制度本身穩定下來，所有權不會改變；另一方面是農村土地對於社會穩定具有重要作用，這種作用比土地的經濟效益更重要。
??賀雪峰說，對於扶植新型農業經營主體如農民合作社、農業企業等，文件明確瞭流轉規模、時間的上限，仍強調以傢庭經營為主體，“小農經濟仍有長期存在的合理性，國傢不能忽視幾億農民的需求。土地制度改革要認識到，對農民來說，土地既是農民的保障，又是農民的退路。”
??在新一輪土地改革中，另一塊重點是集體經營性建設用地。十八屆三中全會上提出要建立城鄉統一的建設用地市場，目前多地啟動農村集體經營性建設用地出讓試點范圍，開啟“農地入市”的實驗。
??“如果今後我們的城市發展到哪裡，土地全部征為國有，農村集體經濟就沒有多少發展空間瞭。”中央農村工作領導小組辦公室副主任韓俊此前在2014農村集體產權制度改革暨北京城郊經濟年會上說，“在城鎮化過程中，可能集體經濟發展所面臨的機遇更大，如果我們產權明晰瞭，可能發展後勁更足”。
??深改小組會議提到，土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度等改革，要作統一部署和要求，但試點工作中要分類實施。
??由於此前在一些地方的土地改革試點中，讓農民以宅基地置換城鎮房產、以土地承包經營權置換社會保障。農民在這個過程中失去瞭土地，做不到“出得來回得去”。
??針對這種情況，深化改革領導小組第七次會議要求，對宅基地制度改革的試點條件和范圍要嚴格把關，不能侵犯農民利益，不得以退出宅基地使用權作為進城落戶的條件，這是關系社會安定的重要舉措。
??賀雪峰說，與十八屆三中全會相比，目前土地改革的總體基調是緩和瞭，“因為中國還有幾億農民，可以容納無法進城農民且可以允許進城失敗農民返鄉的制度存在，使中國社會結構具有極大的彈性，可以應對各種危機沖擊。農村成為中國現代化的穩定器和蓄水池。”
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新聞來源http://gz.house.sina.com.cn/news/2014-12-29/06525955102778795016442.shtml
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