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2013【論文】論都市計畫之瑕疵與司法審查(三)

三、都市計畫瑕疵之司法審查

（一）我國法院

由於我國目前實務上對於都市計畫瑕疵之救濟窄門相當限縮，以致於法院真正能夠對於都市計畫之內容進行實質審查者，案例相當有限【註34】。而有限的案例中，判決理由也未見精緻。例如，法院僅以主管機關就都市計畫之擬定享有「判斷餘地」，而僅審查有無濫權或越權情事（即審查是否有裁量濫用）【註35】。

另也有法院以「區位之劃設符合細部計畫原則，規劃與計畫書揭示之目標與原則無違」而認定該都市計畫並無違法【註36】，其所適用者乃計畫法上最重要之「計畫一致性」（consistency doctrine）之原則。

法院也有以行政法一般原理原則，即「平等原則」進行審查。該案法院認定相鄰土地雖劃分歸屬不同區位，但如有合理差別待遇之理由者，並無違反平等原則【註37】。該案乃某民眾土地遭劃設為「土地重劃區」，但相鄰土地卻未同樣劃設為重劃區，民眾認為有違反平等原則。法院則認為該都市計畫之規劃原則乃「建築密集地區劃設為『建成區』，並剔除『建成區』於重劃區外，以減少建築拆遷補償費，建成區的範圍依現況與地籍圖斟酌劃設」及「分區範圍、用地等參考地籍圖劃設，以避免土地畸零不整」等計畫原則，而認為鄰地屬於建成區，且鄰地剔除於重劃區外，可使基地完整、方正，乃屬合理之差別待遇，並無違背平等原則。

由於我國法院對於都市計畫內容進行實質審查之案例相當有限，無法有效歸納出相關審查之標準，以下即介紹外國法院及學說之審查標準，或可供我國參考。

（二）德國法院

德國法院就都市計畫合法性之審查，除了依據建設法典第214條、第215條等規定審查都市計畫在形式上是否遵循相關法定之程序外，較值得一提者，乃都市計畫實質內容審查之審查基準，主要集中在「計畫權衡（Plannungsermesen）」之審查。

德國法院對於都市計畫之實質審查，原則上僅限於「合法性」審查。換言之，審查基準即為都市計畫是否依據法律或違反法律。因此，如果都市計畫法之規範密度越高，法院審查的密度也相對較高、較嚴格（如德國法規對於都市計畫之規範密度就相當高）；反之，如對於都市計畫之規範密度低，法院審查之密度就隨之降低（如我國）。雖然，計畫裁量（或稱計畫衡量、計畫權衡）之妥當與否，原則上並非審查範圍，法院傾向自我節制【註38】。但德國建設法典就計畫權衡卻有相對較高之規範密度，法院自得依據相關權衡規定就計畫權衡進行審查。

計畫權衡乃德國規劃法上之核心概念，無論行政主管機關或法院就此均相當重視，並有細緻之討論，一般並區分為權衡之外部界限（äußere Ermessengrenzen）及內部界限（Innere Ermessengrenzen）。外部界限乃指透過法律對於行政裁量施加之明文拘束；內部界限則為計畫裁量時須符合權衡指導規定（Abwägungsdirektiven）及一般裁量理論即合乎事務本質性、合義務性、合目的性等而言【註39】。

1、計畫必要性原則（Planerforderlichkeit）

城鄉計畫之擬定，乃對於人民建築自由的限制，因而，就主管機關計畫高權之限制，首須考量者乃是否有其必要性。依據德國建設法典第1條第3項規定，各鄉鎮市主管機關就城鄉計畫有規畫義務（plannungspflicht）。而此種規畫義務也非謂主管機關得恣意擬定城鄉計畫，而仍受到計畫必要性原則之限制，此原則乃計畫裁量之外部限制之最外圍（äußerst）限制【註40】。

何謂「有必要」，何謂「無必要」？所稱「必要」，係指經由理智的認識，計畫在客觀上是「必要的」，而非指計畫「不可避免」【註41】。學者即舉例，如鄉鎮市公所因某特定人士投資或建築之需要而單獨擬定城鄉計畫，則不符合必要性原則【註42】。例如，花蓮海岸地區因某國外飯店集團準備投資興建大型景觀飯店，主管機關為此擬訂城鄉計畫，可能會被認定不必要。

但如鄉鎮市地區內大多數土地已供開發使用，主管機關為了管制開發行為而擬定城鄉計畫，則屬符合必要性原則【註43】。例如，主管機關為了保護自然環境，阻止城市蔓延，而將開發行為限定於某些區域，實施精明成長（smart growth）政策而制定城鄉計畫【註44】。

2、計畫一致性原則（Anpassungspflicht）

依據德國建設法典第1條第4項規定，城鄉計畫須與聯邦空間規劃之目標（Ziel der Raumordnung）相一致【註45】。此原則即所謂「上位計畫拘束下位計畫原則」，因德國聯邦政府並無權制定範圍涵蓋全德國之國土計畫，因此，僅於性質上屬於框架立法之聯邦空間規劃法規定空間規劃目標，以資各機關遵循。因此，雖本條項僅稱，與空間規劃之「目標」相一致，實際上則含有上位計畫拘束下位計畫之原則。

例如，在區域計畫中擬定將某村作為垃圾掩埋場使用，則其下位計畫（如都市計畫）即不得將該村劃為商業區使用，否則都市計畫就該村之商業區劃設將因牴觸上位計畫（區域計畫）而屬無效【註46】。

3、相鄰協調原則（Die Abstimmungspflicht mit den Bauleitplänen benachbarter Gemeiden）

依據德國建設法典第2條第2項規定，比鄰之鄉鎮市應就其建設指導計畫相互協調。換言之，鄉鎮市公所擬定計畫時，須考量鄰近鄉鎮市，作整體規劃，以免作出矛盾的規劃【註47】。例如，規劃之工業區直接鄰近隔壁鄉鎮市之自然保護區。

4、事業計畫優先原則（Vorgaben der Fachplan）

依據德國聯邦空間規劃法第14條規定，各級空間規劃主管機關就其實施區域性重大計畫與措施時應相互協調。換言之，各種事業計畫（或稱「部門計畫」、「專業計畫」），必須與鄉鎮市之城鄉計畫內容相符，如事業計畫與已核定之城鄉計畫相衝突時，則必須配合修改、變更城鄉計畫；若城鄉計畫尚在擬定中者，則須將事業計畫內容考量入城鄉計畫之中，以免相互衝突。

例如，德國聯邦交通建設部擬興建高速公路，而此高速公路通過某幾個鄉鎮市轄區，此時，鄉鎮市依法享有該高速公路計畫形成過程之參與權，而在計畫核定後，此高速公路計畫則有優先效力，鄉鎮市在擬定其城鄉計畫時則須參考此專業計畫，如已擬定城鄉計畫者，則須修改、變更城鄉計畫，以符合專業計畫之內容【註48】。

5、發展性原則（das Entwicklungsgebot für Bebauungspläne）

依據德國建設法典第8條第2項規定，營建計畫（相當於我國細部計畫）應由土地使用計畫（相當於我國主要計畫）發展而來。換言之，營建計畫（下位計畫）不得違反土地使用計畫（上位計畫）之計畫意旨。例如，某市之土地使用計畫將A區劃設為「林業用地」，則營建計畫不得將該區作為「工業用地」或「建築用地」，因此舉將違背「發展性原則」。但如營建計畫將其劃設為保育用地，則符合相容性原則【註49】。

6、公正權衡原則（gerechte Abwägungsgebot）

依據德國建設法典第1條第7項規定，主管機關擬定城鄉計畫時，必須就公、私利益相互且公平地予以權衡考量。而何種「公、私」利益須予權衡？如何權衡？依據同條第6項規定有五個一般性計畫方針（allgemeine Plannungsleitlinien），包含：都市永續發展的確保、符合社會公平及公義之土地使用、更符合人性尊嚴的環境、人類生命基礎的保護與發展、都市建築與在地人文之形塑【註50】；另同條項還例示了特別應予權衡之個別利益（又稱為特別性計畫方針，besondere Plannungsleitlinien），包含：滿足一般性的健康安全的居住和工作條件的要求；滿足住房需求，穩定居住空間結構；滿足居民的社會性和文化性需求；保證供給中心的運作；滿足經濟以及各個産業方面的需求；建築文物保護；宗教需求的滿足；環境保護，景觀保護；滿足國防軍事的要求；防洪；滿足交通的需求等【註51】，作為權衡公、私利益之具體依據。

而權衡程序如何進行？依德國學說認為，利益權衡是一種計畫決定的方法（Entscheidungsmethode），雖然其並無特定之結構體系，但卻有三階段之思考過程。申言之：首先尋找出所有各種不同之觀點，其次是評價，最後則進行衡量。這種三階段的思考過程。如果落實在都市計畫的衡量上，又可細分成四大步驟【註52】。

第一步驟，調查（Ermittlung）所有與利益衡量相關之利益。調查階段是一種客觀分析過程，調查對象除目前各種利益（診斷性調查）之外，也須調查未來的利益（預測性調查）。聯邦行政法院將「發現」和「確認」利益的過程稱為「收集整理利益權衡材料的過程」，並進一步區分為兩個組成部分，其一為對於具有法律重要性的問題進行抽象的、概念的、構成要件的分析；其二為將現有具體狀況應當分別納入哪一個概念之中。

第二步驟，利益衡量的觀點或態度（Einstellung）。

第三步驟，相關利益衡量以後之重要程度（Gewichtung）。換言之，對於各種涉及之利益，依據法律規定及客觀具體狀況，按其輕重緩急進行權重排序。聯邦行政法院認為，在利益權衡的過程中，沒有考慮按照客觀情況應予考慮的利益，即屬權衡義務之違反【註53】。依據此觀點而言，權衡義務之對象及範圍是全面性的。

第四步驟，衡平相互競合或衝突之計畫利益。此乃最後一階段，決定何種利益優先、何種利益退讓、何種利益完全不考慮，並進而作出最後決定。一般而言，並無任何本質上的優先順序，例如，「公益」一定大於「私益」；或者，「特別性計畫方針」一定優於「一般性計畫方針」。但例外者乃來自公法上「亟須注意法令strikte Beachtungsvorschriften」所產生之利益，在權衡程序具有優先性、「不可權衡性」，不可作為討價還價之對象。例如，法令規定在洪泛地區不得研擬都市計畫作為建築用地，主管機關自不得將洪泛地區劃為建築用地。

其次，權衡過程是否有瑕疵？其審查基準為何？德國聯邦行政法院在審查計畫衡量是否具有瑕疵（Fehler）時，發展出下列種種之瑕疵態樣。諸如【註54】：

1、調查瑕疵：例如，調查不足、調查缺漏、調查錯誤、過度調查等。舉例如下，主管機關針對公共設施保留地是否以無必要而可變更為其他用地時，針對原本列為鐵路車站用地，調查鐵路局是否仍有用地需求，但並未實際進行調查即否准變更。但事實上，該車站坐落地點所屬鄉鎮人口逐年減少、車站業務也減縮為簡易站等，而主管機關顯然未予調查，即屬此類瑕疵。

2、預測瑕疵：例如，預測缺漏、預測不足、推測步驟錯誤（Prognoseunschl Üssigkeit）等。例如，主管機關規劃新住宅區，於是嚴格限制附近工業區的數量、工廠距離、噪音、廢棄物排放等，但事後發現估算錯誤。或者，前述車站用地的案例，主管機關認定將來車站地點所屬鄉鎮人口將有成長，而搭車人數將會增加，而維持原先編定為車站用地。但事後證明，該車站所述鄉鎮人口逐年減少，而屬預測缺漏。

3、觀點瑕疵：例如，觀點不足、觀點缺漏，錯誤觀點等。例如，前述車站用地的案例，在都市計畫通盤檢討時，鐵路局早已函知主管機關並無用地需求或計畫，但主管機關仍不變更計畫。主管機關之計畫觀點顯然錯誤。

4、重要性估量瑕疵：例如：錯誤估算（Fehleinschätzung）等。

5、決定瑕疵，例如：非最適決定（Disoptimierung）、失衡決定（Disproportionalität）等。換言之，各種應予權衡之利益，其客觀上的重要性沒有被尊重，在權衡決定後被犧牲了，而在客觀上失去平衡。舉例說明，在住宅區內已有足夠之公園綠地，但主管機關仍將某塊土地劃設為綠地，並導致地上房屋遭到拆除。換言之，與土地所有權人之財產此一「私益」相較，公園綠地之「公益」，此時在客觀上顯得不那麼重要，但卻被優先考量，此時，權衡決定即屬失衡。

由於計畫瑕疵在德國法上視為法律上之瑕疵 (Rechtsfehler) ，所以不論是法院或上級行政主體於審查計畫行為之合法性時，皆得以計畫衡量牴觸法律為由，予以法律上之監控。

（三）美國法院

有關都市計畫作為土地使用決定（land use decision）之一種，美國法院審查機關行為（agency’s actions）之基準，決定於所涉及的機關行為是「立法行為」或「行政行為」，以及遭受各該機關決定所影響的權利。在美國，都市計畫乃地方議會之立法行為，而行政主管機關依據都市計畫對於相關申請所為之許可，例如：開發許可、建築許可、拆除許可等，則屬行政行為，有關立法行為與行政行為適用之審查基準，略有不同【註55】。

1、有關都市計畫（立法行為）所適用之審查基準

（1）恣意與專擅審查基準（The “arbitrary-and-capricious” standard of review）：

地方立法機關所為之立法決定，通常乃地方法律或政策的議決，地方機關依法有裁量權以制訂這些政策決定，有時甚至是依據加州憲法的授權，而法院並無此種裁量權。準此，法院會推翻一個立法機關的決定，除非它是恣意、專擅、全然缺乏證據支持或未遵循法定程序【註56】。

此「恣意與專擅審查基準」也稱為「實質的正當法律程序原則（substantive due process of law）」（合理性原則）。以下三種情形將會被認為是違反合理性原則【註57】。

都市計畫之土地使用政策或使用分區管制措施存有不適當的目的，例如，採用之措施與適當的目的之間無關聯性，或者，該措施雖與適當的目的有關聯性，但就目的之達成而言並非合理。舉例如下：某市都市計畫的使用分區管制禁止複數家庭住宅，卻將未開發之素地劃為專屬大基地住宅使用，意味著其政策僅允許富有家庭遷入此區。此種政策由於以「社會經濟」之原因作為考量基礎，遭法院認定乃屬以不適當之目的而為警察權之行使，而違反正當法律程序。

另都市計畫所要達成之目的雖屬適當，但所憑藉之方式卻無法達成目的。例如，執行開放空間之計畫以達成鼓勵興建平價及合宜住宅的目的，可能被認定違法，因為，雖然主管機關期待公共的休閒空間的提供可能鼓勵建商興建小基地住宅，因此，即可降低建築成本。然而，無論開放空間或平價合宜住宅的獎勵措施本身是合理的，但一般而言，此二者並無因果關係，因此，主管機關無法證明有足夠的正當性以執行開放空間計畫。

再者，都市計畫的措施可能與所要達成的目的相關，但不合理。例如，維吉尼亞州的費爾法克斯郡，曾採用暫緩開發方案直到取得足夠的公共設施為止，該郡因此據以駁回一宗為了高密度使用開發的土地劃分案，理由正是因為尚無足夠的公共設施以供應高密度的都市開發。然而，維吉尼亞州最高法院認為此項駁回許可（即駁回高密度開發之變更使用），並非合理，而屬專擅、恣意，並非因為「足夠的公共設施」屬於不適當之目的，也非該使用分區對於上開目的毫無關聯，而是法院認為公共設施是足夠的，低密度的使用分區限制對於上開目的的達成並不具合理性。

由上可知，法院有限的審查乃因權力分立原則，法院一貫地拒絕以司法決定取代地方政府的立法決定，只要地方的法律與公共福利具有合理的關聯性即可【註58】。

法院在審查立法行為時，必須採用此種尊重的審查方式，也經常表現在審查使用分區規則之相關案件中。美國聯邦最高法院闡釋，「評價一個城市的決定是否具有智慧，並非法院的功能。…在任何案件中，城市追求其都市生活品質的關注，必須予以高度尊重。甚且，城市必須有合理的機會就解決重大問題的方案進行試驗。」【註59】。

加州上訴法院在審查諸如土地使用分區規則之立法行為時，曾詳述法院所應遵循的法則，以解釋此一般原理。意即，在考量到上訴法院審查此類案件的範圍、本質時，我們必須銘記在心，法院審查的是政府單位的另一個分支，即立法機關的行為，而立法機關擁有最高的權威，法院並非在審查初審法院或調查案情的單位的決定。法院對於法律或管制的智慧與否並無置喙餘地，立法權必須被維持，除非有明顯的濫用情況以致侵害了憲法保障的承諾。上訴法院與初審法院都有責任維持立法權的合法性，在權力分立原則下，初審法院或上訴法院均無權審查立法機關的決定。…本案法院的功能在決定是否紀錄顯示土地使用分區主管機關之行為有一合理的基礎，除非使用分區規則的合理性相當有爭議，否則此立法行為將不受干涉【註60】。

（2）立法意圖的審查基準

原則上法院對於個別議員於制定各種土地使用管制法律時之「動機」，並不在審查範圍【註61】。但對於全體立法機關之立法意圖與目的，則可進行審查，因為法院審查土地使用法律是否存有非法的差別待遇時，立法動機即屬審查之重點【註62】。

在G&D Holland Const. Co. v. City of Maryville案，法院認為禁止審查立法者的智慧，並非不能審查地方法律差別待遇的本質。限制法院以立法機關之警察權為審查對象，並非禁止另一相當不同的議題的審究，即審究某特定土地的差別待遇。一個城市不能不公平的對於某塊特定土地進行差別待遇。法院可適當的審究區劃方案是否公平及無偏見地適用於每個申請案。

在欠缺事實證明為不合理或違法時，立法機關的行為將不會被推翻。雖然如此，針對單點分區（spot zoning，意指在一大片相同分區的土地中，只有單獨一塊土地為其他分區）或其他針對單一宗土地進行限制，顯示有差別待遇情形，法院將著重調查隱藏其內的立法目的，而非已顯現之管制事實【註63】。

另Kissinger v. City of Los Angels案，法院認為客觀證據顯示市政府將某塊地所為某種使用分區，目的乃要使該塊地之地價降低，以便將來可以低成本獲取為機場用地，此乃不合法【註64】。

（3）公平聽證（fair hearing）審查基準

當立法機關作成立法決定時，法律並無強制規定必須進行聽證。但相對地，如行政機關作成行政決定時，依法必須進行聽證（民事訴訟法典第1094.5節參照）。法院給予立法機關高度尊重，並允許立法者以政治頃向、先前之競選承諾或片面的溝通、聯繫等作為議決之基礎，因為地方議會在建立政策或提出政治議題時，亟需充裕的考量基礎。

儘管如此，在某些情況下，立法行為也仍須依據公平聽證與正當法律程序，尤其在變更土地使用地目，由「商業區」變更為「住宅區」時，對土地所有權人將有特別的影響，遵守程序性的正當法律程序即有需要。