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2005.05.26　 中國時報
國代跑票等於廢票？
賴祐民 （作者為政治學博士，目前任職於立法院）



從協商會的爭議，到復議案的折騰，「國民大會職權行使法」總算完成立法程序，民進黨卻揚言針對「四分之三門檻」和「廢票計入總額」提出釋憲。就憲法的角度來看，前項議題若進入憲法論辯，兩方各有所據，不論大法官為何種解釋，都能充足其正當性。然而，後項議題的前設已被扭曲，在進入憲法議程前，必須先釐清問題的本質。

按國大職權行使法第八條，國代若未依所屬政黨或聯盟意見所投的票，視為廢票。政治力的兩造，爭點放在廢票是否計入國代總額，純屬政治盤算，缺乏憲法思維。大家似乎都忽略了最根本的問題，國代跑票，就應該算是廢票嗎？把跑票和廢票等同起來，是否違反憲政法理呢？


在政治學的理論，這種將「不忠實投票」之法定效力予以撤銷的制度，來自所謂「命令委託」的觀念，即民意代表和選民之間存在私法的關係，民代任何言論和表決，須根據選民的意志和授權，否則選民可以撤銷委託。和其相對的概念是「自由委託」，即民代之問政，超脫選民的付託，本乎良心和自由意志，追求國家整體利益，這是當代憲法學的通說，所有民主國家的代議政治均採此一模式。只有美國總統選舉的「選舉人團」，被認為具有「命令委託」的意味。

即便在美國選舉人團的制度下，「選舉人」還是可以根據自由意志投票，包括違反承諾，把票投給其他總統候選人。對於選舉人的跑票行為，美國五十一個州中，只有密西根州和北卡羅來納州以法律規定，不忠實選票視為廢票，選舉人資格被取消。還有幾個州（如奧克拉荷馬州、新墨西哥州、南卡羅來納州、華盛頓州等）將不忠實選票照算，但投票者被處以刑罰或罰金。其他佔大多數的州對選舉人的跑票，缺乏任何法律上的制裁。

事實上，美國制憲先賢當初對選舉人角色的界定，係相信他們能夠獨立而理性的思考，代表人民選出總統，反而近似「自由委任」模式。聯邦最高法院亦曾做出如下判決：總統選舉人根據聯邦憲法的授權來投票，基於憲法第十四條修正條文（任何州不得制定剝奪公民權的法律），各州不能立法限制總統選舉人的投票行為，但政黨可以要求選舉人宣誓投票給該黨總統候選人。

換言之，美國人一方面把跑票的行為放在合憲角度，另一方面把跑票的問題回歸政黨約束。反觀我國，國大代表跑票的可能，來自憲法的模糊，因為憲法對國民大會的定位，語焉不詳。憲法第二十五條稱「國民大會依本憲法之規定，代表全體國民行使政權」，按照這樣的定位，國大似同孫中山遺教所言，係實現「全國直接民權」的機關，但國大究竟要什麼方式來代表人民？如何實現直接民權？是「自由委任」還是「命令委任」的方式？我們找不到憲法的依歸。

憲法增修條文第一條規定國代「採比例代表制選出之」，立法院據此制定「國民大會代表選舉法」，以政黨或聯盟作為候選人。然而光憑比例代表制和政黨候選人，就能推論選出來的是「命令委任」的國大代表嗎？當然不是！舉世採取完全比例代表制的民主國家，選出來的都是「自由委任」的國會議員。在缺乏憲法基礎的情形下，如果我們拿「命令委任」的框架，在國大職權行使法上強行撤銷跑票者的投票效力，就是侵犯公民的參政權（憲法第十七條），而有違憲之虞。

既然任務國代係以政黨為中介而產生，那麼，對於跑票者的處置仍應回歸政黨的約束，讓國代成為政黨的命令委任，而非選民的命令委任。政黨最直接的作為就是以黨紀撤銷黨籍，使其因喪失黨籍而失去國代資格，這就是對跑票者的制裁。然而，只要跑票者所代表的民意基礎仍然存在，跑票者所投的票，還是要以有效票來計算，方能符合憲法保障人民參政權的精神。