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行政法教室：評台大追討退休教授宿舍的法律問題

陳誠　國家文官/大學助理教授

　　一群知名的退休教授們，為了宿舍將被台大討回而義憤填膺，此舉已引起輿論的關注；本文擬從憲法及行政法的觀點予以短評。

　　本案在釋憲實務上，有興趣的人可以先看看釋字第四五七號解釋是怎麼說的，該號解釋指出：「受配耕榮民與國家之間，係成立使用借貸之法律關係。配耕榮民死亡或借貸之目的使用完畢時，主管機關原應終止契約收回耕地，俾國家資源得合理運用。主管機關若出於照顧遺眷之特別目的，繼續使其使用、耕作原分配房舍暨土地，則應考量眷屬之範圍應否及於子女，並衡酌其謀生、耕作能力，是否確有繼續輔導之必要，依男女平等原則，妥為規劃。」

　　除此之外，不久前才做成的釋字第五五七號解釋也指出：「行政機關、公立學校或公營事業機構，為安定現職人員生活，提供宿舍予其所屬人員任職期間居住，本屬其依組織法規管理財物之權限內行為；至因退休、調職等原因離職之人員，原應隨即歸還其所使用之宿舍，惟為兼顧此等人員生活，非不得於必要時酌情准其暫時續住以為權宜措施。行政院基於全國最高行政機關之職責，盱衡國家有限資源之分配，依公教人員、公營事業機構服務人員任用法規、俸給結構之不同，自得發布相關規定為必要合理之規範，以供遵循。」

　　依此觀之，我們可以這麼說，當時候的台大（具備公營造物的性質）做為國家機關之一，如為達成特定的公行政任務，並兼顧對大學教師的照顧，依相關的行政命令配給這些教授們宿舍，係屬以私法形式所為之行政行為，在行政法上自可被定位為「私經濟性質的給付行政」。而這種存在於台大及其教師間的「私經濟性質的給付行政」之法律關係，依上開兩號解釋之見解，應屬『使用借貸之法律關係』。

　　重要的是，憲法解釋具有拘束各機關及人民之效力（釋字第一八五號解釋可資參照），因此據釋字第五五七號解釋所指，當年台大為安定現職人員生活，提供宿舍予其所屬人員任職期間居住，本屬其依組織法規管理財物之權限內行為；至因退休、調職等原因離職之人員，原應隨即歸還其所使用之宿舍，惟為兼顧此等人員生活，非不得於必要時酌情准其暫時續住以為權宜措施，惟仍不得給予過度明顯之照顧。也就是說，關於台大對其教職員工之給付方式及額度等，本應力求與受益人之基本生活需求相當，仍不得超過達成目的所需必要限度而給予明顯過度之照顧（釋字第四八五號解釋參照）。

　　上開見解，不僅在釋憲實務上找得到，即連早年最高法院四十四年台上字第八○二號之判例也曾指出：「因任職關係獲准配住系爭房屋，固屬使用借貸之性質，然其既經離職，依借貸之目的，當然應視為使用業已完畢，按諸民法第四百七十條之規定，被上訴人自得據以請求交還系爭房屋。」此外，新近判例如最高法院民事裁判書彙編第45期第275-280頁（民國91年9月20日）就有台上字第1926號判例，該判例復指出：「因任職關係獲准配住宿舍，其性質為使用借貸，目的在使任職者安心盡其職責，是倘借用人喪失其與所屬機關之任職關係（如：退休、死亡、離職等），當然應認依借貸之目的，已使用完畢，配住機關自得請求返還。故公務員因任職關係配住宿舍，於任職中死亡時，既喪失其與所屬機關之任職關係，依借貸目的應認已使用完畢，使用借貸契約因而消滅，此與一般使用借貸契約，借用人死亡時，貸與人僅得終止契約之情形尚有不同。」

　　看完上述的憲法解釋及法院判例，我們可以理解的是，台大絕對有權可收回先前配給大學老師的宿舍，只是台大在收回這些宿舍時，仍應注意到這些大學老師的信賴利益保護的法律問題；而信賴保護原則本攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，並不限於授益行政處分之撤銷或廢止，即行政法規之廢止或變更亦有其適用（釋字第五二五號解釋參照）；因此，台大在收回宿舍時，如採一律收回之政策，而完全未考量這些退休教授的宿舍配給時限、經濟狀況、身體健康等因素，且完全未訂定相關措施（如其他合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款）的話，恐仍有違法或不當之嫌。惟台大收回宿舍之舉，如已兼顧到信賴保護問題，始收回宿舍，則無所謂違法或不當的問題了。

　　屆時，這些大學老師如仍對上開台大收回宿舍之舉有所不服，因本案已屬「私經濟性質的給付行政」而涉及『使用借貸之法律關係』之爭議案件，可循民事訴訟請求救濟；但如果台大已有相關的補救措施或過渡措施，則這些大學老師打贏官司的機會，說實在的，機率並不高！