憲法教室：層級化法律保留之釋憲實務解析
我國憲法、行政法實務之見解，已於釋字第四四三號解釋理由書中闡明「層級化法律保留」之總論性概念，其指出：憲法所定人民之自由及權利範圍甚廣，凡不妨害社會秩序公共利益者，均受保障。惟並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障：關於人民身體之自由，憲法第八條規定即較為詳盡，其中內容屬於憲法保留之事項者，縱令立法機關，亦不得制定法律加以限制（參照本院釋字第三九二號解釋理由書），而憲法第七條、第九條至第十八條、第二十一條及第二十二條之各種自由及權利，則於符合憲法第二十三條之條件下，得以法律限制之。
至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。
茲就上開「層級化法律保留」之憲法保留、法律保留、命令保留（如特別命令、法規命令、行政規則、特別規則之保留等）、地方自治法規保留等，分述如下：
一、憲法保留
此概念在釋字第三九二號解釋理由書被指出：憲法第八條關於行使逮捕、拘禁、審問、處罰權限規定具有憲法保留(Verfassungsvorbehalt)之性質（按：即已以憲法明文規定者，不得以法律限制或推翻之）。
二、法律保留
此概念則在釋字第五四八號解釋、第五三九號解釋、第五三二號解釋、第五二四號解釋、第五一一號解釋、第五０五號解釋、第四七四號解釋、第四四四號解釋、第四二三號解釋、第三九五號解釋、第三八０號解釋等號解釋中皆被提及。又參照中央法規標準法第五條規定，左列事項應以法律定之：一、憲法或法律有明文規定，應以法律定之者。二、關於人民之權利、義務者。三、關於國家各機關之組織者。四、其他重要事項之應以法律定之者。該法第六條亦規定，應以法律規定之事項，不得以命令定之。此等規範，即屬「法律保留」，可細分為：
（一）嚴格法律保留之要求：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則。
（二）非嚴格法律保留之要求：若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。
三、命令保留
除上揭法律保留已論及授權命令保留外，可分特別命令（緊急命令、戒嚴令）、法規命令（授權命令、職權命令）、行政規則、特別規則之保留等，茲再予以分述：
（一）特別命令保留
在釋字第五四三號解釋已提及：緊急命令係總統為應付緊急危難或重大變故，直接依憲法授權所發布，具有暫時替代或變更法律效力之命令，其內容應力求周延，以不得再授權為補充規定即可逕予執行為原則。若因事起倉促，一時之間不能就相關細節性、技術性事項鉅細靡遺悉加規範，而有待執行機關以命令補充，方能有效達成緊急命令之目的者，則應於緊急命令中明文規定其意旨，於立法院完成追認程序後，再行發布。此種補充規定應依行政命令之審查程序送交立法院審查，以符憲政秩序。
（二）法規命令保留
在釋字第三九四號解釋已指出，建築法第十五條第二項規定：「營造業之管理規則，由內政部定之」，概括授權訂定營造業管理規則。此項授權條款雖未就授權之內容與範圍為明確之規定，惟依法律整體解釋，應可推知立法者有意授權主管機關，就營造業登記之要件、營造業及其從業人員之行為準則、主管機關之考核管理等事項，依瑯行政專業之考量，訂定法規命令，以資規範。至於對營造業者所為裁罰性之行政處分，固與上開事項有關，但究涉及人民權利之限制，其處罰額構成要件與法律效果，應由法律定之；法律若授權行政機關訂定法規命令予以規範，亦須為具體明確之規定，始符憲法第二十三條法律保留原則之意旨。
此外，釋字第三六三號解釋也指出：地方行政機關（按：中央行政機關亦同）為執行法律，得依其職權發布命令為必要之補充規定，惟不得與法律牴觸。（按：職權命令，參照中央法規標準法第七條之規定：各機關依其法定職權或基於法律授權訂定之命令，應視其性質分別下達或發布，並即送立法院。）
（三）行政規則保留
釋字第五二五號解釋也說明：行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。至經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形，或法規（如解釋性、裁量性之行政規則）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布者，其信賴即不值得保護。
除此之外，釋字第五二四號解釋也特別指出：又法律授權主管機關依一定程序訂定法規命令以補充法律規定不足者，該機關即應予以遵守，不得捨法規命令不用，而發布規範行政體系內部事項之行政規則為之替代。倘法律並無轉委任之授權，該機關即不得委由其所屬機關逕行發布相關規章。當然，釋字第五０五號解釋也曾補充見解如下：以職權發布解釋性行政規則對人民依法律享有之權利增加限制之要件，與憲法第二十三條法律保留原則牴觸，應不予適用。
新近之釋字第五四二號解釋理由書也做了如下說明：行政機關內部作業計畫，經公告或發布實施，性質上為法規之一種；其未經公告或發布，但具有規制不特定人權利義務關係之效用，並已為具體行政措施之依據者，則屬對外生效之規範，與法規命令或行政規則相當，亦得為本院審查對象。
（四）特別規則保留
特別規則係特別法律關係內之行政管理規則，如學校之校規等，如釋字第三八二號解釋曾指出：公立學校係各級政府依法令設置實施教育之機構，具有機關之地位，而私立學校係依私立學校法經主管教育行政機關許可設立並製發印信授權使用，在實施教育之範圍內，有錄取學生、確定學籍、獎懲學生、核發畢業或學位證書等權限，係屬由法律在特定範圍內授與行使公權力之教育機構，於處理上述事項時亦具有與機關相當之地位(參照本院釋字第二六九號解釋)。是各級公私立學校依有關學籍規則或懲處規定……（按：此即特別規則）。
四、地方自治法規保留
另外，地方制度法第二十五條規定，直轄市、縣(市)、鄉(鎮、市)得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。自治法規經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布者，稱自治條例（其中第二十八條又規定，下列事項以自治條例定之：一、法律或自治條例規定應經地方立法機關議決者。二、創設、剝奪或限制地方自治團體居民之權利義務者。三、關於地方自治團體及所營事業機構之組織者。四、其他重要事項，經地方立法機關議決應以自治條例定之者）；自治法規由地方行政機關訂定，並發布或下達者，稱自治規則（其中，第二十七條復規定，直轄市政府、縣(市)政府、鄉(鎮、市)公所就其自治事項，得依其法定職權或基於法律、自治條例之授權，訂定自治規則）。又依該法第二十九條規定，直轄市政府、縣(市)政府、鄉(鎮、市)公所為辦理上級機關委辦事項，得依其法定職權或基於法律、中央法規之授權，訂定委辦規則。另，該法第三十條也規定，自治條例與憲法、法律或基於法律授權之法規或上級自治團體自治條例牴觸者，無效﹔自治規則與憲法、法律、基於法律授權之法規、上級自治團體自治條例或該自治團體自治條例牴觸者，無效﹔委辦規則與憲法、法律、中央法令牴觸者，無效。
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