行政法教室：政治中立與行政中立法
陳誠 大學助理教授/曾任國家文官
所謂「行政中立/政治中立」(political neutrality)，一般係指政府文官體系中的公務人員在為民服務時，應該公正、平衡且不得偏袒特定團體或人士，始得曰「行政中立/政治中立」。亦即，原則上公務人員執行公務時，必須做到：
（一）對各政黨、政治團體（黨派），甚或各種政治活動（如選舉活動、助選活動等）之中立；
（二）對各種利益團體或人民之特定訴求、主張之中立，依法應受理者自應一律受理，以「依法行政」為中心；
（三）對公務人員自身之各種價值理念中立的自我要求，亦即對任何事務判斷不預設立場（如同性戀結婚是否合法化？墮胎是否合法化？等）。
準此，目前「公務人員行政中立法」（現仍為草案）的規定目的即強調：（一）公務人員在職期間應盡忠職守、盡心盡力，推動由政府制定之政策，造福社會大眾。（二）公務人員在處理公務上，其立場應超然、客觀、公正，一視同仁，既無偏愛，亦無偏惡。（三）公務人員在日常活動中，不介入地方派系或政治紛爭，且須盡心盡力為國為民服務。質言之，「行政中立」乃是指行政權之行使時，公務人員應大公無私，造福全民，不得有偏倚之意。
再詳言之，無論日後「公務人員行政中立法」（草案）是否已完成立法程序而付諸施行，如為貫徹公務人員之「行政中立/政治中立」，原則上依法令從事公務之人員必須做到：
一、公務人員應嚴守行政中立，依據法令執行職務，忠實推行政府政策，服務人民。
二、公務人員執行職務，應秉持公正立場，對待任何團體或個人。
三、公務人員不得介入黨政派系紛爭，亦不得利用職務上之權力、機會或方法，使他人加入或不加入政黨或其他政治團體。
四、公務人員不得於規定之上班或勤務時間，從事政黨或其他政治團體之活動，亦不得從事輔選活動（此外，下班勤後時間若從事上開活動亦應自我克制，如不得以行政機關或公務人員名義為之）。
五、公務人員不得利用職務上之權力、機會或方法，為政黨、其他政治團體或公職侯選人要求、期約或收受金錢、物品或其他利益之捐助；亦不得阻止或妨礙他人為特定政黨、其他政法團體或公職侯選人依法募款之活動。
六、公務人員不得為支持或反對特定之政黨、其他政治團體或公職侯選人，從事下列政治活動或行為，如：
（一）在辦公場所印製、散發、張貼文書、圖畫或其他宣傳品。
（二）在辦公場所懸掛、張貼、穿戴或標示特定政黨、其他政治團體或公職侯選人之旗幟、徽章或服飾。
（三）主持集會、發起遊行或領導連署活動。
（四）在大眾傳播媒體具銜或具名廣告。
（五）邀集職務相關人員或其職務對象表達特定政治指示。
七、公務人員對於公職人員之選舉、罷免，不得利用職務上之權力、機會或方法，要求他人不行使投票權或為一定之行使。
八、公務人員以其職務上掌管之行政資源，得裁量受理或不受理政黨、其他政治團體或公職侯選人依法申請之事項，並應秉持公正、公平之立場處理，而不得有差別待遇之行為。
九、有關公務人員登記為公職候選人者，應自候選人名單公告之日起至投票日止，均應請事假或休假，以避免公務人員經公告為公職候選人後，仍運用職權作為競選資源或因其參選行為影響機關整體工作情緒。
十、各機關學校於公職人員選舉期間，請於各出入口明顯處所張貼謝絕侯選人進入從事競選活動之告示（實務上，各級機關首長亦應謝絕政黨及有意尋求連任之現任公職人員集體拜會之造勢活動）。
十一、各機關學校於公職人員選舉期間，不得為任何政黨、其他政治團體或公職侯選人舉辦聚餐、旅遊等有關團體活動（即使各級學校亦不得配合家長會為任何政黨、其他政治團體或公職侯選人舉辦有關活動）。
十二、各機關學校依規定雖得出租（借）場地供政黨、其他政治團體或公職侯選人舉辦問政說、政見發表會等相關政治活動，惟仍應本公平、公正、公開原則辦理。當然，租（借）場地使用完畢後，應即督促租（借）人清除現場所有文宣品。
舉例來說，若行政機關公務人員於機關舉辦活動時，邀請已辦理「請假」參選之政務人員或高級文高某甲上台頒獎致詞，即非「公務人員行政中立法」所許。再如，依選罷法等相關法律之規定，檢察官對於妨害選舉之刑事案件有偵查權，某乙若身為檢察官，本應嚴守分際方能超然執行職務，惟某乙為特定黨派站台助選，顯然已違背相關法律規定之精神；況且，按「檢察官守則」等行政規則之規定，檢察官不得參加任何政治團體之活動或從事足以影響司法尊嚴之事務或活動。
同理，留職停薪的某丙法官如穿著法袍替參選立委的配偶站台，亦已違反「公務人員行政中立法」之精神，且亦有違司法院所訂頒之「各級法院法官自律委員會實施要點」第五條第一項第七款規定：「法官為政黨、政治團體或個人作政治上之助選者，送交法官自律委員會評議」。
總之，在民主政治、政黨政治的運作中，公務人員雖享有憲法賦予之言論自由權、集會結社權，以及參政權等基本權利外，惟仍應依其公務人員身分，對其若干行為酌予限制，而給予相對人民更為具體之法律保障，俾使其執行職務時，能夠做到依法行政、公正執法，不偏袒任何黨派，不介入政治紛爭，以為全國人民服務，這其實就是行政中立法制化的必然要求。
必須注意的是，按銓敘部之表示與見解，「公務人員行政中立法」（草案）之所以採用「行政中立」而不採用「政治中立」一詞，主要考量為「行政中立」係就「行政」（常任文官體系）之立場與態度中立為主。整體而言，草案採用「行政中立」一詞，旨在規範行政中立的三大原則，包括「依法行政」、「執法公正」及「建立政治活動規範（政治中立）」。
從而，目前草案係以常任公務人員為適用對象，而不包括政務人員、民選公職人員、軍人及教師。蓋公務人員係政府推動政務之主軸，擁有行政權力或資源，為避免其濫用行政權力，或遭受長官要求從事違反行政中立之行為，自為公務人員行政中立法之規範對象。至於政務人員、民選公職人員、軍職人員及教師等公務人員，則因其職務性質及對行政中立要求之標準均有所不同，故未納入「公務人員行政中立法」（草案）規範之對象，具體理由如次：
（一）政務人員：政務人員係屬政治性任命，隨政黨選舉成敗或政策進退之人員，與常任文官有別，許其充分參與所屬政黨之活動，乃為民主國家政黨政治運作之常態，且世界各國亦甚少對政務人員有要求遵守行政中立之規定，因此，就職務特性言，自不宜與常任文官一體適用相同之規範，以免影響政黨政治之正常發展，況且「政務人員法」（亦為草案）中另已設有政務人員政治活動之限制規範。
（二）民選公職人員：由於係經人民選舉產生，亦屬政治性職務，復與常任文官有別，基於與上述政務人員相同之理由，亦不列為「公務人員行政中立法」（草案）之適用對象。至其政治活動規範，亦已於「政務人員法」（草案）中，明定準用政務人員有關政治活動限制之規定。
（三）軍職人員：依憲法第一百三十八條規定：「全國陸海空軍，須超出個人、地域及黨派關係以外，效忠國家，愛護人民。」；第一百三十九條規定：「任何黨派及個人不得以武裝力量為政爭之工具。」故要求軍職人員行政中立之標準，理應高於公務人員，且基於文武分治原則，自應於相關軍事法令中，依據憲法之規定及軍人職務特性另予規範。
（四）教師：教師係從事教學、研究工作，並享有憲法保障之言論、講學等自由，且教師法公布施行後，教師與政府機關之公務人員已分途管理，而教師之權利義務亦於教師法中加以規範，故如要求其行政中立，本應視其職務之特性另予明定。
當然，公務人員行政中立法制化的規範重點還在於，對違反行政中立者，課予法律責任，如對於違反行政中立規範者，仍應依公務員懲戒法、公務人員考績法及其他相關法律規定處理。此外，「公務人員行政中立法」（草案）亦明定長官不得要求公務人員從事該法所禁止之行為；亦不得因公務人員拒絕從事本法禁止之行為，對其依法享有之權益，給予不公平對待或任何不利處分。同時，草案並對長官要求公務人員從事該法所禁止之行為時，業已明示「公務人員得向該長官之上級長官提出報告，並由其上級長官依法處理。未依法處理者，以失職論」之救濟途徑，已與公務人員保障法（如第十七條等）有效結合。
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