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地方制度法教室：談縣市長出缺派員代理的三種模式

陳誠　大學助理教授/曾任國家文官

　　縣市長辭職、去職、死亡導致該職務出缺時，不論選務機關依法是否需辦理縣市長之補選，在新任的縣市長尚未產生之前，總是須先由自治監督機關派員代理縣市長之職務，以避免縣市政務無法正常運作。截至目前為止，如何派員代理縣市長之職，可說各家學者見解分歧，而實務見解也未見統一。彙整而言，目前縣市長出缺之派員代理的模式，可說已有如下三種：

　　（一）由省政府委員或省主席代理之模式：實務慣例多半由省政府委員代理之，如幾年前的桃園縣前代理縣長許應深、嘉義市前代理市長陳麗貞等，均係以省政府委員身分代理，而非以其原有副縣市長身分代理縣市長。而這幾年以來，花蓮縣縣長病逝後、補選前之派代案，行政院亦曾指派省政府主席（同時也是省政府委員）兼代三個月不到的花蓮縣長，可說是試圖循往例想要建立慣例，即讓具省政府委員身分的人來代理縣市長。但這種模式的缺點在於，副縣市長本應與縣市長同進退，焉有由亦應同時退職之副縣市長代理縣市長之道理？再者，若被派員代理者，係毫無地方淵源的省政府委員或省主席，豈非形同過客政治？

　　（二）由縣市政府主任秘書代理之模式：惟依筆者故鄉雲林縣之往例，縣市長辭職、去職或死亡時，其職務係由縣政府主任秘書代理之。實際的情形是，數年前該縣縣長蘇文雄病逝時，自治監督機關即派請該府主任秘書李學聰代理縣長之職務。這個模式的好處是，既可避免不嫻熟縣政之省政府委員或省主席代理之過客政治（像前幾年花蓮縣長病逝後，自治監督機關即是派任與花蓮毫無淵源之省主席代理縣長，遂引發上開過客政治之譏），復可避免代理縣長之職務淪為政治酬傭之用。這個模式的缺點則是，若常任文官的主任祕書暫時接管縣市政務，不僅毫無任何住民自治（如選舉體制、民意政治）之基礎，也將破壞地方政務官與事務官體系之應有分野。

　　（三）由副市縣長代理之模式：儘管地方制度法規定，副縣市長為地方政務人員，其於縣市長辭職、去職或死亡時，亦應隨同離職。但仍有諸多學者建議可由副縣市長直接代理縣長，其理由是副縣市長仍具有原縣市長的間接民意基礎，且較省政府委員或省主席嫻熟當地政務，復可避免地方政務官與事務官體系之分也受到破壞（也就是說，亦比由縣市政府主任秘書代理為佳）。但問題就出在於，目前的法律規定卻是副縣市長必須與民選的縣市長同進退，除非副市縣長先依上開桃園縣模式、嘉義市模式被任命為省政府委員後，始得再被自治監督機關派員代理為代理縣市長。

　　但現在引發爭議的問題則在於，當縣市長轉任內政部長導致其原職務出缺，卻是由內政部報請行政院派員代理，而出現自己派員代理自己的情事，既有違「垂直權力分立原則」，也將有違「利益迴避原則」！尤其是，當內政部部長報請應與其同進退的副縣市長為代理縣長時，就會出現部長同時也是代理縣長的影武者，既直接主導內政部的運作，又是各縣市的監督機關，卻也間接控制某特定縣市政務的矛盾情事。

　　何況，縣市長若轉任內政部長，其書面辭職竟係由即將卸任的部長轉報行政院批准，這還沒有什麼；惟若其未辦理辭職的話，也是要等到其宣誓就任內政部長後，才視同辭去原職，而應由自己報請行政院依法解職自己原先所任的縣市長職務，然後再由自己報請行政院派員代理自己原先的職務，斯時當然會與上述相關法理牴觸，也將導致政治倫理蕩然無存，實不可不慎。