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地方制度法教室：廣域行政的法制變革模式-以區域合作為中心

陳誠　大學助理教授/曾任國家文官

　　「廣域行政」在地方自治學界及相關法律，如日本地方自治法的規定中，可以是「區域合併」，也可以是「區域合作」。

　　以「區域合併」來說，例如倡議台中縣市合併改制為直轄市，或是提議台北縣市合併為新的台北市都是典型的例證。就「區域合併」合併而言，其改制幅度可說較大，不僅需要行政區劃法的配合，還需要進行財政資源的重新分配，以及地方權力結構的重組，在實踐上往往較為困難。

　　不過，就「區域合作」而言，可說僅是地方權力結構、財政資源配置的微幅調整，則比較容易實現。目前，地方自治學界所倡議的「區域合作」之理論可謂有三：

　　（一）傳統改革主義者（traditional reformist）的觀點：即以結構功能論來檢視「區域合作」的命題，認為吾人應當採取漸進的方式，慢慢的將都會區內的大、小政府加以整併，而以單一、多功能並具發展潛力的「都會政府」來加以取代原先的大、小地方政府，而發揮規模經濟的效果；或是在現有的法制基礎上（或透過修法、制定法律的方式），以「誘因」強化大、小政府結合的意願，而發揮彼此之間「共同治理」的功能，以彌補各自資源不足之窘境，並使國家、地方的競爭力同步提升。

　　（二）公共選擇理論（public choice）的觀點：此論點係以「市場」的觀點來看待所謂的區域政府，強調區域政府間的「競爭性」，使其透過誘因的競逐而產生合作，但其著力點並不在於法制上的調整，而係在於都會區擘劃的多元論點。亦即，此觀點認為吾人應將一個都會區劃為數個都市中心來發展，使公民可以在多元競爭的區域政府中作其理性的住居選擇，在各自努力其績效的情形下，並使區域政府間產生一種良性競爭的樣態。

　　（三）新區域主義（new regionalism）的觀點：有鑑於前述二種觀點一則過度重視合作式的整併，一則過度重視績效競爭的情況，此論點轉而認為「區域合作」的「區域治理」問題應當是同時兼顧的，也唯有為此，吾人才能有效發揮區域治理的功效。質言之，本論點主張在同時兼顧合作與競爭的原則下，我們可以將合作的對象擴及於政府以外的第三者，如社區、非營利組織及企業團體。亦即，吾人可在中央政府、地方政府、社區組織、企業組織，以及非營利組織之間，建構一種「都會區治理的策略性夥伴關係」（local strategic partnership），以形塑一種區域政府內多元化團體競爭與合作之複合關係。

　　或許，在台灣的現實結構中，公共選擇理論、新區域主義的陳義都過高，不過還是很值得吾人提倡。若考量廣域行政的法制變革模式之可行性的話，我們至少可以先從傳統改革主義者（traditional reformist）的論點做起。

　　在此-傳統改革主義-基礎上，我們必仍需先具備「共理」及「層理」的觀點，讓「區域治理」（如區域合作）也可以添増「多層次治理」的架構。讓上級政府以誘因的提供者、紛爭的調處者之角色，做好修法、立法的領航者角色，使地方彼此之間可以透過如下的各種模式來合作：

　　（一）行政契約模式：修改地方制度法及行政程序法，使地方自治團體與地方自治團體可以作為行政契約的簽訂主體，約定彼此之間權利義務的內容，如經費的負擔、權限的移轉等事項，從事絕對適法的合作。

　　（二）行政協議模式，即善用地方制度法第二十一條及第七十七條第二項的規定，在上級政府的適度介入下，由地方自治團體協議彼此之間的合作。儘管這種協議未必屬於行政法上之行政機關與人民之間的契約，亦應視為行政契約。

　　（三）職務協助模式，即善用行政程序法第十九條的規定，由地方政府之間依法相互請求協助。不過，各黨派及政治精英在政治權力的考量上，往往不易成功。比較容易成功者，往往是同黨派且利益相同的縣市、直轄市間才有辦法適用這個模式。

　　（四）合營事業模式，即善用地方制度法第二十四條的規定，在尊重各自地方議會的前提下，共同設置專責事業組織，來處理彼此之間的「私經濟行政」事務。

　　（五）其他模式，如行政委託模式，像是可利用行政程序法第十五條的規定，在相關專業法律及法規容許的範圍內，透過管轄權的移轉，由其中的單一地方自治團體專責處理彼此之間的共通事務。

　　總之，廣域行政的法制變革模式，可以是走向完全的整併或合併，不過這是政府再造層次的問題；廣域行政的法制變革模式，也可以是走向成立都會政府或區域政府的構想，不過這種想法算是對政府組織設計的疊床架屋，未必適當。其實，可行的廣域行政之法制變革模式，應該是在既有法制的基礎上做做看；不行的話，可以夠過行政區劃法、地方制度法的制定修改，以及各該專業法規的修改調整，在法律的「容許性」下，做漸進的改革。

（全文業已登載於國立政治大學社會科學學院政策論壇電子報第100號/2004.02.20發行，標題為：廣域行政的法制變革模式-以區域合作的法制類型為中心）