淡藍色的新聞轉載

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2004.01.04 工商時報

地方政府欠繳健保補助費的事件幾乎每年都會引起健保局與地方政府間的爭議，去年台北市政府還因不服中央根據健保法第二十七條之規定，強制要求地方分攤健保補助費而提請大法官釋憲。

根據釋字第五○○號的解釋文，大法官認為「中央依據法律使地方分擔保險費之補助，尚非憲法所不許」。換言之，地方政府分擔健保費並不違憲，從而原先地方所積欠的健保補助款便須依法予以償還。

惟據日前新聞報導，北高兩市由於被認為「還款誠意不足」，健保局打算下周將其欠費案送法院強制執行。果真如此，這乃是我國實施健保以來，健保局首次對欠費的地方政府祭出強制執行的手段。雖然中央與地方間的對立情勢必將再度出現，但這件財政官司背後所隱含的有關預算制度與地方財政自主的觀念與原則，才是值得我們深入探究的重點。

根據健保局的統計，台北市積欠的健保費高達160億元，相對於剛才通過的93年度台北市預算，歲出額度為1,348億，約佔百分之十二左右，這筆經費負擔不可謂不大。由於台北市政府對健保費分擔的爭議仍然提起行政訴訟中，市議會審議預算時因而認為台北市暫無須償付該項欠款，應待訴訟結果確定後再行處理，從而將市府原編列三十億元的還款預算刪除。對於健保局的強硬催費態度，台北市的立場是訴訟程序進行中，健保局不應提出強制執行要求，一切等待訴訟結果再議。但是，顯然健保局並不同意此項看法。

往年中央與地方為了此項欠費案曾經有過協議，鑑於地方財政確實困窘，故針對這筆欠款中央乃先自行墊借，惟利息支出應由地方負擔。台北市目前的作法就是希望依照先前的協調，在訴訟結果出爐前，由中央繼續貸款，而台北市則僅支出代墊借款的利息。

如此作法，雖然可暫時平息雙方的爭議，中央先從借貸中取得資金，地方則可以較少的利息負擔來換取還款壓力的紓解，但嚴格而論，這卻是一項不當的權宜措施。如果地方欠費是一確定的事實，則就應該由地方自行負責籌措財源，償付積欠的款項。尤有甚者，這項欠費的財務事實更應該明確的呈現在地方政府的預算書上。

根據公共債務法的規定，中央與地方皆有舉債上限的規範。如今，以中央的名義「借錢」，但卻是用以幫助地方「還錢」，這筆舉借金額記在中央的債限內，不但扭曲了政府實際債務結構的真相，更有替地方逃脫公債法限制的嫌疑。更糟的是，地方政府的預算中並沒有實際舉借的記載，但卻編列了利息的支付，這種作法完全違背了充分且正確揭露的財務基本原則。

其次，根據財政理論，政府提供的公共財可分為國家公共財與地方公共財二種。前者，公共財的外部性跨越全國各區域，適合由中央提供；後者，因效益受到區域性的限制，則應交回地方負責。

按我國的健保制度乃採「強制投保」的規定，所有國民不論居住國內何地皆應遵守並受其規範，同樣地，健保提供的保障與權益，所有國民不論居住國內何地亦皆應同等享受而無區別。

如此明顯屬於「全國一致性」的公共財，當然應該是中央政府的責任。憲法雖規定「國家」應有推行全民健康保險的義務，但其精神應該是指中央與地方分別以不同的角度與範圍來建構制度的周延性，而非如大法官釋憲文所言，由於區域居民的生活經由健保的實施亦獲得「部分實現」從而將其作為分擔財務責任的依據。這種看法非但不符合財政理論，亦對地方財政的自主性造成傷害。

再者，由於地方政府的財政狀況普遍不佳，故大部分的縣市都需要依靠中央每年的統籌分配稅款與補助款來彌平其支出需求。

換言之，健保費負擔的增加，表面上固然會造成地方財政的更加困窘，但實質上則是可立即轉變成中央對地方的補助款，中央本來立法要地方共同分擔的費用，最終仍然是中央自己的負擔。

何況，即使欲要求地方參與健保經費之分擔，在制度上似乎也應該建立一套考量地方財政能力或其他條件差異的透明公式，用以避免發生地方間經費分擔的不公平。

我國現行對中央與地方教育經費的分擔，已建有一套尚稱順暢的機制。如果台北市的行政訴訟官司最後仍然敗訴，站在健全地方財政之長遠利益上，台北市政府允宜繼續扮演主導而積極的角色，為爭取建立一合理公平的健保費分擔機制而努力。