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地方制度法教室：國人對地方自治認知的觀察心得

陳誠　國家文官/大學助理教授

　　筆者擔任公職以來，有幸接觸許多地方自治實務的法令解釋、適用問題，體察之際，對照於個人所學地方自治之理論，已更能深切瞭解學術與實務的差距：有時像是兩條平行線。如單就國人對地方自治認知而言，地方常常搞不清楚地方法規體系的適用，而中央則是常常搞不清楚地方自治權的上、下限問題。

　　例如，近年來（二○○二年六月至二○○三年六月），筆者在承辦若干法令解釋案件時，經常表示：有關地方行政機關所訂定之行政命令，如按行政程序法規定而訂定者，可為地方法規命令或地方行政規則；如依地方制度法等相關規定而訂定者，按其規範事務性質之不同，則可分為自治規則（地方制度法第二十七條參照）或委辦規則（地方制度法第二十九條參照）。按目前實務運作的結果，地方行政機關依相關法規規定所訂定之行政命令，依上開兩法規定予以綜觀，計有「自治規則」、「委辦規則」及「地方行政規則」等三類，亦即地方行政機關非不得訂定相關作業要點、注意事項等行政規則。

　　惟筆者亦曾就相關案件表示如下見解：高雄縣政府違章建築申請補辦建築執照作業要點」之所以應推論為「自治規則」，似與該作業要點第一點規定：「本要點依據高雄縣建築管理自治條例第四十二條之一規定訂定」無必然關聯，而係其規範事務之性質既為縣市自治事項，自應依地方制度法第二十五條、第二十七條之規定，改以「自治規則」定之，而非必得據自治條例之授權而即以「地方行政規則」定之。且就該要點內容觀之，似非僅規範機關內部秩序運作之事項，反以發生外部法規範效力之事項為主，故自不應僅以「地方行政規則」訂定，而須以上開「自治規則」定之。

　　再如，筆者在處理行政院人事行政局函詢關於地方政府是否應就「行政院及所屬機關學校公務人員訓練進修實施辦法」暨行政院有關進修費用補助規定相關函示均予一體適用乙案時，表示：按地方自治團體依憲法或地方制度法規定，得自為立法並執行之事項；或法律規定應由該團體辦理而負其政策規劃及行政執行責任之事項，均屬自治事項（地方制度法第二條第二項規定參照）。又監督機關對於自治事項，僅得為適法性監督，尚不及於適當性監督；同時，地方自治團體在憲法及法律保障之範圍內，享有自主與獨立之地位，國家機關自應予以尊重。本案有關地方公務人員進修事項，依公務人員訓練進修法第二條第三項既已明定專業訓練、一般管理訓練等，由各中央二級以上機關、直轄市政府或縣（市）政府辦理；第四項並明定地方政府亦得另定辦法執行。復查「行政院及所屬機關學校公務人員訓練進修實施辦法」第九條規定直轄市、縣（市）政府得準用本辦法規定，顯見地方政府得在法律規範權限內自訂其辦法施行，從而地方政府所自訂之補助標準，如未逾越中央政府相關補助標準所定上、下限之規制範圍，尚不生牴觸法律、中央法規命令之問題。

　　以地方法制作業人員、基層公務人員來說，他們之所以常常搞不清楚地方法規體系的適用問題，並不是他們的錯，也不是他們未積極學習當代新的法制觀念，而係：（一）我們在地方制度法施行以後，始正式建立地方法規的規範體系，迄今仍不夠深化於地方居民與地方公務員的日常生活；（二）另一個原因是中央迄今仍未訂定「地方法規標準法」，導致許多人習慣以「中央法規標準法」的思維來理解分析地方的法規體系；（三）此外，由於地方制度法與行政程序法對地方行政命令的規範體系不一，所以一般人就更不容易了解整個地方行政命令的規範體系，以致於常有錯亂、誤用之情形發生。

　　至於，中央的業務主管機關常搞不清楚地方自治權的上、下限問題，主要原因為：長久以來，中央集權、集錢的結果，幾已忽略因地制宜的需要，甚且視而不見；中央承辦人員常常也會說，台灣這麼小，這種○○的問題有需要因地制宜嗎？這就是心態的問題了，實際上台灣是一個大國大民的國家，面積三萬六千平方公里，全球第八十大國；人口二千三百萬人，全球第三十大國，沒有必要因地制宜嗎？中央更有我是老大的心態，用過於嚴格的行政命令綁住地方，實際上按法理及地方制度法之規定，地方自治法規雖不能牴觸憲法、法律、中央法規命令，卻不代表地方自治法規不得牴觸中央的行政規則。

　　不過歸根究柢的話，中央或地方顯然都因「分權」及「自治」的年齡過淺，導致中央還不想也不敢充分授權給地方，而地方也還未學會自己治理的道理。這就是歷史結構的問題了，連省縣自治法、直轄市自治法（現皆已廢止）算在內，我們的地方自治還不到十年！也許再給個十年，台灣的地方自治就成熟多了。