元豪的憲法夢想論壇：法律是顛覆的基地 大部分的法律人，都努力學習如何用法律「維護」社會既有的秩序。但卻忽視了自己不知不覺在捍衛既有的不義......包括瘋狂喊著「革命」的那些人。

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NCC組織法的任命方式，我認為是有憲法上爭議的（雖然理由與行政院提出來的不太一樣）。但這些爭議或瑕疵，並沒有「明顯重大」以致賦予行政院拖延任命的權力（我不反對在極端的情況下，行政部門可以用「不執法」對抗違憲立法，但本案顯非如此）。所以寫了這篇小文。

東森新聞台在2006.2.11的「星期講義」播出（在10:00, 22:00 & 24:00三節新聞各播一次，另外也可在此看到 http://www.ettoday.com/2006/02/11/141-1903801.htm ）。播出內容雖然是逐字照念（配上畫面），但當然有所刪節，這兒將原文刊登。

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NCC委員任命爭議平議

近日來，我國的電子媒體似乎進入了一個「無法無天」的窘境。為什麼？其實倒不是「無法」，而是「無人執法」！廣播電視法、有線廣播電視法、衛星廣播電視法，都好端端地放在那兒，但誰是主管機關？是行政院新聞局，還是國家通訊傳播委員會？若有衛星節目違反「善良風俗」而牴觸衛星廣播電視法第十七條，是誰有權進行糾正呢？

答案竟似是：沒有人！因為「國家通訊傳播委員會組織法」第二條已經非常明確地將原先的法定主管機關—行政院新聞局—之職掌移到新成立的「國家通訊傳播委員會」。所以行政院新聞局在這方面的權限，已經被拿掉了。

但另一方面，「國家通訊傳播委員會」（以下簡稱NCC）卻也無法採取任何行動。因為雖然組織法早已通過，委員也已經辛苦地通過「推薦」、「審查」、「提名」，以及「同意」四關。偏偏最後一步的「任命」，卻遲遲未完成。從法律上看，行政院的「任命」原本應該只是純粹形式上的手續，但偏偏前後任的行政院院長，都扣著不發最後的任命，讓NCC這個萬事具備的法定機關，在欠缺這陣東風的情況下，無法運作。

行政院用這種技術犯規的方法，不但阻礙法定機關的成立，妨礙機關成員（NCC無法粉墨登場的委員們）的就職；更使得媒體監理與政策制定出現空窗期，也使存心偷跑的媒體有機可乘，卻使多數的媒體無所遵循。這樣破壞法制與傳播通訊秩序的行動，可有任何正當性可言？

行政院的說法有二：第一是完全說不過去的純政治理由—謝前院長決定拖延任命，所以蘇院長也不便否決謝前院長的「不作為」。

這個說法若為真，那就很荒謬。「蘇院長」上任後難道一切都「謝規蘇隨」嗎？如果完全不去碰觸「謝院長」時代的重要政策，那換上「蘇院長」做什麼？如果「謝院長」拖延任命的決策不當甚或不法，「蘇院長」何能將錯就錯？

第二個理由，則是因為行政院已經針對NCC委員任命方式是否合憲，聲請大法官解釋，同時也聲請大法官作成「暫時處分」，停止NCC的運作。因此，如果現在任命了，大法官又下令NCC暫停運作，豈不徒增困擾？

這個說法乍聽似乎言之成理，但其實也站不住腳。

NCC委員的任命程序是否合於憲法，的確有爭議。最大的問題，就是立法院可否主動、積極參與機關人事任命？在我國憲法的權力分立架構下，除非憲法明定，立法院原則上不能干預「院外」的人事，否則很可能構成國會擴權而違憲。這在涉及真調會合憲爭議的大法官釋字五八五號解釋，已經有暗示了。但另一方面來說，立法院在介入NCC委員的任命程序時，並不像真調會那樣離譜地形同直接任命，而是還算節制地與由各政黨與行政院，以較為間接的方式「分享」任命權。這種新穎而在政治上妥協度較高的組織設計，是否必然為我國憲法所不容，恐怕不是那麼簡單。

亦即，NCC組織是否合憲，是個可合理辯論，正反均有主張餘地的議題。此外，即便大法官認定NCC委員的任命程序部分或全部違憲，也未必就一定會禁止已就職的NCC委員繼續行使職權。「限期檢討改進」或「定期失效」，也是大法官常常使用的手段呢。

既然這不是一個「明顯當然違憲」的案子，NCC的組織合憲性就只有等大法官說話才算數。如果大法官如果認定它違憲失效，或是在終局解釋出來之前，以暫時處分命令由新聞局持續職掌媒體監理，那自然沒話說。但在大法官未做任何決定之時，「行政執行法律」是天經地義的事。行政院對NCC委員的「留中不發」，是要負怠於執行職務的「行政不作為」法律責任的。

何況，行政院也同時聲請「暫時處分」。那就意味著行政院自己也認知行政機關有義務執行法律，唯有大法官可以下令暫停執行法律。那又怎能在大法官尚未解釋之際，就自力救濟，視法律而無睹呢？

我們無從預測大法官何時作成解釋，但媒體政策與監理卻是一個不可停滯的重要任務。請蘇院長從善如流，依法任命經過審查通過的委員，給NCC一個實驗機會—此種任命程序弄出來的NCC，是否真能在媒體管制上令人耳目一新，還是搞得更加黨同閥異，相信多少也會影響大法官在憲法上的判斷。