近來民間媒體監督團體因不滿於總統大選灌票嚴重以及過度渲染抗爭事件，發起抵制特定電視台的行動。受指責者則以「新聞自由」不應受到箝制加以反擊。這場爭議中的關鍵問題正是：新聞自由的意義與界線何在？筆者以美國憲法上言論與新聞自由的法理，以及電子媒體管制的經驗來探討這個問題。
美國憲法增修條文第一條，開宗明義表明：「國會不得立法侵犯」言論或新聞自由。眾所周知，此條文之核心意義在於防止政府以其強大政治權力，箝制人民或媒體發表言論的自由。而其反面涵意，則在於除非有特別立法，否則美國憲法所保障的言論或新聞自由不包括可以對抗政府以外的民間個人或團體的自由。
然而，言論或新聞自由不僅僅是一件消極防禦政府侵犯的武器，其內涵深刻地包涵了一個民主社會與公民的理想圖像。現代美國言論自由的奠基者，美國聯邦最高法院大法官布蘭戴斯(Justice Louis Brandeis) 指出：「民主的自我治理中，思辯的力量要勝過恣意專擅的暴力。」「對自由的最嚴重的威脅乃是無能、麻木的人民。公共討論是全民的政治義務。這是美國政府的基本原則。」在此共和主義的傳統下(republicanism)，新聞自由的最終目的，是塑造一個不只自由開放，更是健全豐富的公共領域，讓人民得以接收盡可能正確的事實資訊，聆聽多元觀點，以利其行使民主治理的權利。因此，只要不歧視特定觀點的言論，並且確實有助於健全民主政治過程，政府的管制措施原則上並不抵觸憲法對言論與新聞自由的保障。
美國政府對於電子媒體的管制歷史既是共和主義傳統的最佳體現，亦明白反映出其對市場是否足以駕馭廣播電視無遠弗屆之影響力的疑慮。此疑慮不只是因為廣電頻道是稀少性的公共資源，並且深入影響公民的思維與生活，更因為廣電新聞內容具公共財的特性與強烈的外部性，再加上媒體透過收視率爭取廣告客戶，可能嚴重扭曲、誤讀閱聽大眾的偏好。這種種因素造成市場失靈，導致儘管消費者對高品質節目有強烈需求，但供給者無法回應此種需求的經濟無效率狀態。
自從一九三四年制訂「通訊法」(Communications Act) 並成立聯邦通訊委員會以來，美國國會賦予該委員會極大的權力，可以基於「公共利益、便利與必要性」管制電子媒體。除了可以透過核發與定期更換執照時審查廣播電視頻道的總體表現之外，該委員會基於國會廣泛授權，制訂了一系列針對廣電媒體內容的管制措施。其中影響最深遠的就是所謂的「公平原則」(fairness doctrine）。在此原則下，廣電媒體被要求撥出合理時段報導「具有公共重要性的爭議性事件」，並且報導時必須平衡呈現「相對立的觀點」。六零年代，該委員會又加上所謂「個人攻擊規則」與「政治編輯規則」。前者要求媒體若在報導中攻擊個人的名譽、人格，必須通知當事人，給予回應的機會；後者要求媒體在節目中若支持或反對某公職候選人，必須通知其他候選人，並給予合理的回應機會。由於「公平原則」明明白白是一種直接針對政治性言論的「內容管制」，因此一直存在違憲的疑慮。但是美國聯邦最高法院在一九六九年的「紅獅廣播公司案」(Red Lion Co. v. FCC)中，做出全體一致的判決，認為「公平原則」合憲，並指出：「並非廣播公司的權利，而是閱聽大眾的權利才是最重要的。此案關鍵，乃是公眾得以接觸合宜的社會、政治、審美、道德與其他觀念及經驗的權利。」
直到八零年代末期，推行解除管制政策的雷根政府取消「公平原則」（但保留「個人攻擊規則」與「政治編輯規則」）為止，「公平原則」帶領美國媒體走過因種族對立、越戰創傷而動盪不安的五、六零年代，制裁了一些極端不負責任，倡議種族主義與其他帶有強烈偏見的廣電媒體，並間接向當時尚在發展中的廣電新聞媒體傳達了追求平衡、客觀新聞報導的民主價值，相當程度奠定了美國廣電新聞專業性的基礎。
台灣的政治發展讓我們體認到民主制度本身具有破壞自己的潛能。選舉制度下的政黨競爭配合上尚未成熟的政治文化，如何撕裂台灣社會既有的傷口，已是清楚的事實。政黨之間、族群之間、人民與政府之間如果沒有最起碼的信任，當民主政府所需要的理解、溝通、協調，在必要時為共同利益而妥協不復可能的時候，民主政體便走向崩毀。而作為主要資訊、觀念傳播載體的廣電新聞媒體，正是現代民主社會中培養公民共同理解與經驗的關鍵。這也正是為何美國這個成熟民主國家，仍要小心翼翼地在新聞自由以及控制破壞民主的社會力量之間求取平衡。
美國的經驗告訴我們，只要在制度設計上加強對政府濫權、偏頗傾向的制衡機制，並且有清楚地政策執行方向，政府可以透過結構與內容管制的手段，參與型塑廣電媒體專業倫理。我國將成立的國家通訊傳播委員會將帶來改革的契機。因為獨立管制委員會可以免除結構上行政直接干預的危險，因此可通盤考慮加強新聞局所不能做的內容管制。同時，在大方向上，由於台灣族群、黨派對立尖銳，政治資訊流通網絡各自閉鎖，人們選擇性吸收符合既定認知架構的廣電頻道所提供之政治資訊。因此，不重視專業、平衡報導的廣電媒體，並不會因其各擁其主，呈現虛假的多元性，就能夠阻止民主政治中，公民所需之共同理解、經驗日益流失。因此，要求每一家廣電媒體負起社會責任，將是未來政府與公民社會共同的努力方向，也唯有如此才有可能實現新聞自由與民主自我治理的偉大理想。
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