(48) 年金改革之鑑，應恪遵程序正義與實質正義
104.9.14 葉長明
正義是人類自古以來不斷追求的事物之一，法學上有兩個正義，即實質正義與程序正義。實質正義最簡單的定義就是「善有善報，惡有惡報」，但有個缺點，就是善惡的相對性與不確定性。實質正義通常是「公說公有理，婆說婆有理」，要如何評判？於是交由「多數決」這項程序，而且在議決之前，更重要的是「討論」。因為人們相信，經由正反意見的陳述，人有理性作出適當的決定，這就是民主社會運作的基本原理，有別於專制威權時代，用排除異己、消滅反對者的方式來決定公共事務。程序正義最簡單的定義就是「確實跟著遊戲規則走」。它只是遵循一個被規範的程序，而從這個程序出來的結果就被「視為」正義的。在民主社會中，多數決的程序正義決定了實質正義，而針對議題的充分討論則是企圖讓實質正義更明顯，讓人們的理性可以做出適當的選擇，讓程序正義的結果真的就是實質正義。程序正義的最大用途在於保障人民基本人權與維護社會秩序，故法界常說「沒有程序正義就沒有實質正義」。
筆者公職生涯曾長期從事財務管理工作，深諳「凡走過必留下痕跡」的道理，唐太宗李世民所言「以史為鑑，可以知興替。以人為鑑，可以知得失。」如今距離明年初大選僅剩四個月，正是媒體民粹再度鼓動年金制度改革風潮的良機。回顧兩年前所掀起的年金改革風潮，不僅造成社會騷動與全民恐慌，而且促使軍公教勞族群心驚膽戰。本文先從程序正義層面加予探討，利用他山之石可以攻錯予以佐證。玆舉近年世界上推動年金改革的成功案例，即瑞典於1999年施行的NDC公共年金新制(Notional
Defined Contribution, 名義上確定提撥制) ，瑞典政府從原有的確定給付制結合隨收隨付制的公共年金制度，轉型為名義上確定提撥制結合隨收隨付制的公共年金制度，規劃立法期間歷時長達14年，由國會五大政黨推派議員組成年金改革工作小組進行規劃審議，政府及專業人士參與秘書幕僚，最後獲得85%的議員支持通過，立法過程費時亦達4年。瑞典NDC年金模式的實施成效是有目共睹，2006年世界銀行報告推薦成為各國年金改革的重要參考策略，特別是新制維繫財務永續穩健的成功經驗。再舉美國加州公務員退休制度(CalPERS) 的修法調整過程為例，州政府恪遵信賴保護的法律原則，依循民主社會的程序正義，廣泛透明地跟公教工會團體及退休人員團體等充分徹底溝通協商，於2012年11月完成修法，2013年1月公布施行，仍維持確定給付制及年金給付率每年2%，僅對提撥費率調整及延後退休年齡至62歲等進行微調。從上述兩例得知，凡牽涉年金權益變動範圍愈大者，其改革修法期程愈長，反之則費時較短，這是踐行程序正義的必要條件。對照我國推動年金改革的歷程，馬總統於101.11.21在總統府召開記者會宣布軍公教勞年金制度改革的必要性、方式及方向，旋於102.1.22又召開記者會宣布軍公教勞年金制度的改革方案。行政院與考試院於102年4月間倉促匆忙地分別提出軍公教勞年金改革法案，函送立法院審議。其法制作業過程完全背離程序正義，並未與利害關係團體及軍公教勞人員代表充分溝通協商。玆舉公務人員退撫法案為例，司法及法制委員會初審通過13條，其餘84條窒礙難行，頗有爭議，卻不加開會議詳加審查，保留逕送朝野政黨協商進入黑箱作業，以致無法達成共識，在野政黨異口同聲指責執政黨阻擋年金改革。立法院廖召集委員直指考試院所送公務人員退撫法案是喪盡天良、濫殺無辜、窒礙難行的「關中版」年金改革法案。在野政黨企圖透過朝野政黨密室協商，粗糙草率通過。連法務部羅部長亦指出，某些顛覆與違背民主法制原則的部分條文，應予全面刪除。103.2.19司法院大法官會議作出釋字第717號解釋，曾劃出六道年金改革紅線，進行道德勸說，防範擴張適用釋字第525號解釋，但行政與立法機關均置若罔聞，不予理會。公務人員退撫法案既屬窒礙難行，卻被冷凍於立法院，執政黨爰喪失話語權成為眾矢之的。從上述公務人員退撫法案的研議立法過程，可以看出倉促草率、敷衍應付，完全藐視程序正義的要求。
軍公教勞的年金改革法案內容非常龐雜，非本文所能盡述，玆僅就公務人員退撫法案之實質內涵部分予以評論，筆者曾發表多篇評論(請上網谷歌與PChome般若頌部落格查閱) 。退撫法案最嚴重的缺點是違背法治國原則，根據釋字第525號解釋，法治國為憲法基本原則之一，法治國原則首重人民權利之維護、法秩序之安定及誠實信用原則之遵守。人民對公權力行使結果所生之合理信賴，法律自應予以適當保障，此乃信賴保護之法理基礎。該號解釋之適用標的僅限於行政法規(包括法規命令、解釋性或裁量性行政規則) 之廢止或變更以致利益受損，應採取合理之補救措施或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害方為合憲。考試院竟違背釋字第525、717號解釋，將行政法規擴大適用至退撫法律，就現行退撫法律所保障的退撫給與權利，利用增訂過渡期間條款逕行剝奪，完全顛覆法律不溯及既往、信賴保護及法治國原則。考試院為爭取司法院的諒解與支持，不惜利用肉桶立法協助完成「法官法」的立法程序，讓法官參加退撫基金，但其退休年齡可以降至55歲以下，每年給付率從2%遞增至4%，所得替代率上限訂為98%而且分母可以包括實領全薪。不但排除適用所有退撫法案的不利條款，而且想爭取未來新制施行後所衍生的爭訟釋憲案件給予護航解套。習以自由民主法治自詡的中華民國政府，怎麼會出現如此嚴重斲傷實質正義的立法案件，創造出肉弱強食、一國兩制的退撫法制，豈能不震撼全體軍公教人員的信任與向心力。隨便列舉瑞典、澳洲、加拿大三國公共年金及美國加州公務員退休制度的改革實質內涵，他們皆能恪遵法治國原則，新制任何變革不會影響舊制人員的既有權益，退休人員可以高枕無憂，未退現職人員業已取得的賦與權(vested right) 絲毫無損，只有新進人員全部適用新制。綜上所述足證退撫法案毫無實質正義可言，更是曠世的天下奇譚。
其次的缺點，就是以失真的精算假設前提，估算出鉅額的潛藏負債，諉以過去未足額提撥為由，歷經20年後，還要向退休人員秋後算帳追繳未足額提撥部分並削減未來的法定給付。綜觀世界各國採行確定給付制的年金保險基金，都是採行部分提存準備的運作模式，甚至瑞典NDC的確定提撥制都採行隨收隨付的運作模式，這是普世的規律。退撫法案的立論不僅違背天理法則，更是古今中外所未見的謬論。退撫舊制財源是採隨收隨付的財政負擔制，並非社會保險要釐訂保險費率進行精算，行政院主計總處卻依保險學推估未來潛藏負債達6兆餘元，基於政府編列預算必須同時考量收支因素併列之原則，那麼未來各級政府歲入將有百兆元之鉅，為何不同時向民眾交代，而蓄意誤導軍公教退休金的潛藏負債會成為國家財政破產之元凶。至於退撫新制精算推估潛藏負債2.73兆元，應是未來應計負債總額，依會計法則須先扣減已提撥的基金本息後之餘額才是潛藏負債。潛藏負債受精算假設前提的影響至鉅，尤其是收益率與提撥率有高度的槓桿作用，退撫基金管理會刻意壓低每年收益率僅3%(假設未來50年都如此，你相信嗎？) ，造成提撥率(平準成本) 要提高到40%(在全世界都找不到實際案例)，個人認為上述潛藏負債數額是經不起檢驗的。考試院關前院長曾於102.1.3接受中國時報記者訪問時指出，祇要退撫基金未來每年平均收益率都能夠維持在5％-6％，則現制提撥率12％就可維持不變。對照退撫基金過去20年來平均已實現年化收益率約4.54％，共賺進1,862.47億元。但全國公務人員協會李來希理事長近日指出，退撫基金歷年來奉命股市護盤共計虧損1,359億元，若無此項損失，估計退撫基金年化收益率平均可達7.86％。茲舉加拿大退休金計畫投資委員會(CPPIB)經管退休基金淨值約2,686億美元，最近三年平均年收益率高達15.1％。另舉日本政府年金投資基金(GPIF)經管基金資產高達1.2兆美元，為全球最大退休基金。最近三年平均年收益率亦達10.38％，這些國外成功的績效案例，頗值我國借鏡。
第三個缺點是破壞法律秩序之安定性。現行公務人員退休法甫於100.1.1修正公布施行，而配合推動的軍教人員退休(伍) 法律修正草案仍躺在立法院等待完成三讀修法程序。新法施行年餘，考試院根據層峰指示要求銓敘部另行提出公務人員退休撫卹法草案，這是世界上很少看到年金制度頻繁修正的情形，其中最糟糕的是全盤否定現行法定的退休所得替代率的計算公式及計算項目，顛覆世界各國年金制度的通用計算公式，例如各國皆以在職人員的全年薪資所得作為分母，而以退休人員的全年年金所得作為分子，計算實際的退休所得替代率，藉此衡量能否維持退休後的適當生活水準。退撫法案毀棄現行法條規定，已經嚴重破壞法律秩序之安定，違背政府誠信與信賴保護原則，恣意剝奪人民利益，其中刪除主管職務加給項目及降低專業加給金額，造成虛偽拉高的所得替代率，藉此迎合媒體民粹訴求，將退休軍公教人員貼上肥貓標籤，變成全民公敵。同時增訂所得替代率上限，這是世界上第二層職業年金制度所未見的限制，完全與現代高齡社會鼓勵久任延退的世界潮流背道而馳。
美國學者福山對於民主政治提出一個核心論點是：一個秩序良好的社會需要三個構成要素，即「強有力的政府」、「法治」和「民主問責」，三者缺一不可同樣重要。印證國內推動公務人員年金制度改革的實質內涵與立法過程，不惟踐踏民主法治，違反程序正義與實質正義，抑且背離民主問責原則，促使民心向背，更是陷於失智失能失信的政府。最近行政院前院長陳沖在媒體撰文提醒柯文哲，指出法治之可貴是社會成本最低，依法治理的可確定性、可預期性及可依賴性。但他怎麼沒有自我反省在102年春節何以突然宣布取消退休人員年終慰問金之發給？怎麼不察明退休法規定與恪遵信賴保護原則呢？可嘆的是馬政府做了上述這些荒謬絕倫的錯誤決策，迄今仍未見幡然醒悟，猶抱著「趙孟之所貴，趙孟能賤之」的施恩者心態，敷衍應付能拖就拖，一切等待明年大選後再作打算。全體軍公教人員則處於歸莊所感嘆的「人何寥落鬼何多」的處境，明年大選後又要像馮道所面臨「有奶便是娘」的抉擇，當下唯有期待未來的媽祖婆能夠解除這幾年來所遭遇的年金改革厄運與折騰。
文章定位：
