地方債問題猶在，金融分權待立
如果說，在這輪地方債問題暴露之前，中央對地方金融權力的調控總體上是成功的話，那麼現在可能到瞭需要調整之時。
文 | 傅勇
中國地方政府債務問題目前
美國商標登記流程還沒有破題，甚至愈演愈烈。
事實上，2014年10月份發佈的《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號文）已經設計瞭一個完善的地方政府融資舉債的框架，但沒有得到徹底貫徹。就在43號文發佈之後，披著政府購買服務、政府和社會資本合作（PPP）、各類引導基金等外衣，地方政府變相舉債、名股實債、違規擔保等行為花樣疊出，隱性債務快速上升。
可見，限制地方政府債務擴張的任何政策即便本身是“正確的”，如果沒有其他措施的協調推進，最終將是其行不遠。
中央與地方財政分權的歷史表明，明確的制度安排可以最大限度地發揮分權的優勢，同時抑制分權的弊端。而在解決地方性債務問題上，中央與地方之間，不光財政要分權，金融也要分權。
財政行為金融化
美國商標登記推薦 與財政分權一樣，中國的地方政府在金融領域同樣具有其他大國地方政府所不具有的權力，不僅能夠幹預正規金融機構加大支持力度，還以融資平臺的名義直接獲得信貸、債券、股權等融資，參與地方政府之間的競爭，從而對經濟運行帶來更深遠的影響。
有兩個現象可以對地方政府金融渠道的重要性做出佐證。
一是在國際金融危機期間，地方政府債務快速上漲，地方政府性債務也日益成為國內外關註的焦點問題。據估算，中央推出4萬億元投資計劃，通過地方政府配套加碼，最終規模在12萬億元左右。這一投資規模顯然不是通過擴大財政支出達到的，而是通過允許地方政府更大程度地進入金融系統獲得融資實現的。正是得益於這一強有力的機制，中國經濟才實現瞭快速回升，國際相對地位空前提高。而其他大國的地方政府根本沒有條件和能力從金融市場上獲得融資，實現逆周期加杠桿。
二是在2011年經濟反彈趨勢確立甚至出現局部過熱跡象後，中央政府開始清理整頓地方政府融資平臺、審計地方政府性債務、規范地方政府融資行為。如果觀察中國歷次經濟周期，對中央政府的類似政策整頓措施不會陌生。與此同時，中國經濟增速開始降溫，這也說明地方政府在推動中國經濟增長中所發揮的重要作用，以及讓地方政府擁有金融權力所能發揮的威力。
因而，從表面看，一直以來，中國地方政府不具備直接發債的權力，不能出現赤字，沒有太多的管理地方金融的權力，但中國地方政府實際擁有的金融權力卻遠遠超過瞭其他大國的地方政府。地方政府及其融資平臺，一方面直接進入直接融資市場和間接融資市場，獲得大量融資，另一方面，可以幹預各類金融機構的運作，推動成立主要為地方經濟發展服務的地方性金融機構。
邊界需要調整
與財政分權一樣，對大國來說，一定程度的金融分權是有益而且是必然的。
從改革的起點看，金融資源主要由中央政府分配——經濟體制轉軌既是一個中央向市場放權的過程，也是中央向地方放權的過程。地方政府逐步獲得的金融權力包括：對全國性金融機構的分支機構進行指導，成立易控制的地方性金融機構，通過平臺公司等介入信貸、債券、股票和信托等金融市場獲得融資，成立地方金融辦，等等。
地方政府配置金融資源的權力，都直接或間接得到中央授權或批準，地方政府的金融權力邊界相對模糊，且易受到中央調控的影響。從這個角度說，僅強調地方幹預或中央防止地方幹預金融是不夠的，因為在經濟衰退時期，中央政府也會放手地方政府擴大杠桿，這是金融分權動態特征的重要體現，也能更好地解釋中國的經濟金融周期。
地方政府已全面介入中國多層次的金融市場，從信貸等間接融資，到股票、債券等直接融資市場，由此可以更好地理解地方政府性債務、地方政府平臺等問題。
同時，中國的財政金融體制演變是密切相關的，財政與金融或者財政政策與貨幣政策之間的關系是一個老問題。從分權這個視角可以發現，地方層面的財政與金融之間也存在密切聯系和相互作用，也會影響宏觀經濟運行，並推動著財政金融體制變化。
中國的財政分權體制經歷瞭逐年討價還價到分稅制改革的過程，中央—地方之間的財權、事權得以相對穩定，極大地減少瞭中央與地方的談判成本，為20世紀90年代中後期以來的宏觀經濟穩定奠定瞭基礎。同時，在財政體制相對穩定之後，當面對經濟下行壓力時，中央政府調控地方政府財政行為的空間有限，從而更多地依賴金融分權來穩定經濟增長。這樣做雖然能夠在危機時期發揮立竿見影的作用，但也會隨之導致財政金融風險。
無論財政分權還是金融分權，對大國來說，其利總體必然大於弊。問題在於如何分權，這絕不是無關緊要的。
一方面，理論上應該存在一個最優金融分權安排。現代財政分權理論一直圍繞如何界定中央—地方之間提供公共物品的邊界，也就是圍繞最優分權展開的。金融領域也應該存在類似的最優分權。
另一方面，這個最優金融分權應該是動態的，而非靜態的。對比來看，財政體制就先後經歷瞭高度集中、“財政承包制”、分成制、直到分稅制的改革，其中，增值稅、印花稅、企業所得稅、個人所得稅等具體稅種的分成比例也多次調整，使得分權安排在不同時期更接近最優分權狀態。隨著約束條件的改變，金融分權的最優邊界也應該隨之調整。
如果說
美國商標類別，在這輪地方債問題暴露之前，中央對地方金融權力的調控總體上是成功的話，那麼現在可能到瞭需要調整之時。一是地方政府性債務問題凸顯，地方政府融資行為部分失控，需要更加系統性地規范，二是地方層面的各種金融創新亂象層出、風險頻發，同時地方政府沒有做好金融管理的積極性、人才和資源。
雙層管理體制
相比財政分權，我們對金融分權的認識和實踐較晚。也就在最近幾年，有關明確賦予地方金融管理和風險處置責任的共識才得以形成。
黨的十八屆三中全會提出，深化金融體制改革，完善監管協調機制，界定中央和地方金融監管職責和風險處置責任。這是中央首次以文件的形式，明確要求界定中央和地方在金融監管與風險處置領域的職責。2014年，國務院印發《關於界定中央和地方金融監管職責和風險處置責任的意見》，進一步明確中央和地方分級監管體系，明確金融監管職責和風險處置責任。
盡管如此，真正意義上的中央與地方的雙層管理體制尚未建立。總體看，金融領域還沒有完成類似1993年分稅制改革那樣的清晰權力界定。並且，隨著環境的變化，如何動態調整中央和地方的金融權力邊界還值得認真研究。
應當規范中央—地方的金融管理職能，扭轉此前把向地方政府放權作為逆周期調控手段的傾向。1994年以後，在財稅體制相對穩定的情況下，金融體制變動對宏觀經濟波動的影響明顯增強。迄今為止，中央和地方在金融管理上的權限依然存在許多模糊地帶，這雖然為中央逆周期調控提供瞭便利，但也容易造成超調並放大經濟波動。因此，在金融監管體制改革中，需要統籌考慮這一問題，明確地方參與金融市場和金融管理的權限，逐步建立中央—地方雙層金融監管體系。我們相信，隨著金融分權體制相對固化，市場在金融資源配置中發揮決定性作用，從而降低宏觀經濟波動，同時亦能防范非法集資、偽金融創新等金融風險。
同時，貨幣政策調控應更多轉向以市場為基礎的價格型調控體制。在多層次金融市場和金融創新加快發展背景下，地方政府介入金融市場的方式日益多元化、隱蔽化，傳統的數量型調控已難以有效抑制地方政府投資沖動。利率等價格型工具具有全國統一性，並作用於整個金融市場，能夠更好地影響地方政府的投資行為。
此外，還應加大財政政策穩定經濟的職能，減少對金融調控的過度依賴。近年來，中國財政體制在透明化、規范化方面取得瞭很大進展，但其自動穩定器和逆周期調控作用發揮得還不夠。在規范地方政府不當融資行為的同時，應當給予地方因地制宜、差異化和逆周期決策的更大空間，釋放財政分權體制所蘊含的靈活性，將地方政府競爭更多地引向改善地區生態、提高公共服務等領域。在中央財政層面上，資產負債表總體比較健康，可有更大作用，實現跨周期的預期相對平衡。特別是在經濟下行周期，貨幣政策放松力度已經較大，同時出現邊際效果遞減、副作用增加的情況下，無論是適度擴大總需求，還是結構性改革，都需要以財政政策為主。
（作者系金融學博士後、復旦大學中國經濟研究中心兼職研究員）
（責任編輯：季麗亞 HN003）
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