2012-03-14 10:26:54| 人氣923| 回應1 | 上一篇 | 下一篇

剖析「公務員」

◎ 趙其文

　　「公務員」是一個很普通的名詞，大家都耳熟能詳，也對它的意義，有一定程度的理解。但是，很多人只能意會，而難以言傳。有人把公務員解釋為「凡是在公家機關辦事的人，就是公務員。」這個說法和法律的明文規定，其實並無太大出入。如果我們仔細從各種不同的法律規定中，去找出有關公務員的規定，可以發現和公務員意義接近的名詞，共有八種之多，而且這些名詞的法源，大多來自憲法。如公務員（憲法第24條及77條）、公務人員（憲法第85條及86條）、公職（憲法第103條）、官吏（憲法第28條、75條及108條）、文官（憲法第140條）、文武官員（憲法第41條）；除以上六種名稱外，尚有公職人員（公職人員選舉罷免法）及公教人員（公教人員保險法）二個名詞。這些名詞的意義和涵蓋範圍各有不同；縱是同一名詞，也因法律規定的標的不同，而有不同的意義與範圍。這些名詞和我們在政府機關任職者，有或多或少的利害關係，所以不可不知。不過，如果把所有法律中有關公務員的規定逐一分析，可能錯綜複雜，令人眼花撩亂，更增迷惑。所以本文僅就與我們關係較為密切的法律，即有關公務員意義與內涵的規定，加以分析，務求脈絡清晰，簡明扼要。

壹、公務員：

法律中對「公務員」之意義有明文規定者，以刑法與公務員服務法為代表：

一、刑法：

　　刑法第10條第２項「稱公務員者，謂下列人員：一、依法令服務於國家、地方自治團體所屬機關而具有法定職務權限，以及其他依法令從事於公共事務，而具有法定職務權限者。二、受國家、地方自治團體所屬機關依法委託，從事與委託機關權限有關之公共事務者。」此項規定，被視為「最廣義的公務員」，其範圍比我們一般所謂「軍公教」人員的範圍還要寬。刑法中有專屬於公務員之犯罪，如第二編分則第四章「瀆職罪」中之各罪；也有一般之犯罪，惟公務員犯之者，有加重其刑之規定，如刑法第134條規定「公務員假借職務上之權力、機會或方法，以故意犯本章以外各罪者，加重其刑至二分之一」。所以公務員的範圍，必須非常明確。

二、公務員服務法：

　　本法為規範公務員應有之行為準則，依其第24條規定：「本法於受有俸給之文武職公務員，及其他公營事業機關服務人員，均適用之。」其範圍僅次於刑法，為次廣義之公務員。依大法官歷次解釋，可對服務法所定公務員之範圍，更為清晰：

（一）公營事業機關之董事、監察人及總經理，與受有俸給之文武職公務員，均適用公務員服務法之規定。（釋字第24號）

（二）公營事業機關代表民股之董事、監察人，如係受有俸給者，應有公務員服務法之適用。（釋字第92號及101號）

（三）雇員之管理，除法令別有規定外，準用公務員服務法之規定。

（四）公立學校聘任之教師，不屬於公務員服務法第24條所稱之公務員；惟兼任學校行政職務之教師，就其兼任之行政職務，則有公務員服務法之適用。（釋字第308號）

　　另一與服務法有對應關係之法律，為司法院主管的公務員懲戒法，此法對公務員之含義，並無明文規定。就歷年公務員懲戒委員會議決案例觀之，應與公務員服務法第24條之規定相容，在理論上亦屬當然。司法院前曾對懲戒法提出修正，亦就公務員之定義有所補充，惟仍在立法院審議中。

貳、公務人員：

　　自我國憲法第85條及86條對公務人員之考試與任用，均採用「公務人員」一詞後，所有人事法令均一律採用「公務人員」一詞。因此，凡法律之名稱冠以「公務人員」者，概可確認為考試院所主管之法律。因各種法律所規定的標的不同，故雖同是標明公務人員，但其含義及範圍並不一致。茲分述如次：

一、公務人員考試法與任用法、俸給法、考績法：

　　考試法第１條規定：「公務人員之任用，依本法以考試定其資格。」其施行細則第２條規定公務人員之範圍為：「一、中央政府及其所屬各機關公務人員；二、地方政府及其所屬各機關公務人員；三、各級民意機關公務人員；四、各級公立學校職員；五、公營事業機構從業人員；六、交通事業機構從業人員；七、其他依法應經考試之公務人員。」任用法有關公務人員之規定，與考試法基本一致。但任用法對於若干性質特殊之人員，規定其任用得另以法律定之，其中司法、審計、主計、關務、外交領事及警察人員，雖可另定任用法律，惟必須考試任用；又教育、醫事、交通事業、公營事業及邊遠地區人員，以及聘用、派用人員，亦得另定任用法律並不受考試用人之限制。事實上交通事業人員（即交通部所屬事業機構之從業人員）早自民國36年即依法考試用人，現仍保持此一優良傳統。

　　至於公務人員俸給法與考績法之適用範圍，與任用法略有不同，上述任用法所定「另以法律定之」的司法、審計、主計、關務、外交領事及警察人員之俸給，均適用俸給法之規定。派用人員則準用俸給法之規定。考績法的適用範圍，基本上與俸給法相同。

二、公務人員退休法與撫卹法：

　　退休法第２條規定：「本法適用範圍，指依公務人員任用法律任用，並經銓敘審定之人員。（第１項）前項人員退休、資遣之辦理，除本法另有規定外，以現職人員為限。（第２項）」又本法施行細則第２條規定：「本法第二條第一項所稱經銓敘審定之人員，指經銓敘部依據公務人員任用法律審定資格或登記者，或經法律授權主管機關審定資格者。（第１項）本法第二條第二項所稱現職人員，指前項人員於辦理退休、資遣時，具有現職身分並依公務人員俸給法律核敘等級及支領俸（薪）給之有給專任人員。（第２項）」依此規定，可知凡依任用法本法任用之人員，或依另定任用法律任用之人員，均在退休法適用之列。其中只有教育人員之任用，因不須送銓敘部審定資格，故不在退休法適用範圍。又法官之退休，因受憲法第81條「法官為終身職」之保障，故不適用退休法所定之「命令退休」，而係依「司法官退養金給與辦法」之規定辦理。但亦可依退休法之規定，辦理自願退休。又所謂「司法官」，依「司法人員人事條例」第３條規定，指最高法院及各級法院之院長、兼任庭長之法官、法官；最高法院檢察署及各級法院檢察署之檢察總長、檢察長、主任檢察官、檢察官。撫卹法之適用範圍與退休法同，司法官亦一體適用。

三、公務人員保障法：

　　本法於民國85年首次制定。憲法第83條規定，「保障」一詞為考試院職掌之一，本法為唯一保障專法，同時符合現代「保障人權」之觀念。本法之目的，第１條明定：「為保障公務人員之權益，特制定本法。本法未規定者，適用其他有關法律之規定。」依本條規定可知，本法具有排他性，亦即：「關於公務人員之保障事項，如保障法與其他法律同時有規定者，應優先適用本法。只有保障法未規定者，始得適用其他有關法律之規定。」保障法所保障公務人員之範圍自宜盡量從寬，依本法第３條規定：「本法所稱公務人員，係指法定機關依法任用之有給專任人員及公立學校編制內依法任用之職員。（第１項）前項公務人員不包括政務人員及民選公職人員。（第２項）」又第102條規定：下列人員準用本法之規定，包括公立學校或私立學改為公立後之留用人員，公營事業依法任用人員，各機關依法派用、聘用、聘任、僱用人員，以及考試錄取參加學習或訓練人員等。其範圍僅次於刑法及服務法之規定。

四、公務人員陞遷法：

　　本法於民國89年首次制定，憲法第83條規定「陞遷」一詞，為考試院職掌之一，本法為唯一專法。本法所涵蓋公務人員之範圍，亦甚為寬廣，基本與上述保障法之規定相當。

五、公務人員行政中立法：

　　此法之制定，使我國之民主政治更向前邁進一大步。不過，此法之能公布施行，過程曲折而艱困，考試院於民國81年開始組成專案小組研究，並於83年12月將「公務人員行政中立法」草案送請立法院審議，期間經三進三出，終因考試院之鍥而不舍，立法院始於98年５月三讀通過，總統於同年６月10日公布實施。依本法第１條規定：「為確保公務人員依法行政、執行公正、政治中立，並適度規範公務人員參與政治活動，特制定本法。」由上規定，可知本法與公務人員執行公務應遵守之分際關係密切，故不能不知。本法亦與保障法相同具有排他性，所定公務人員範圍，基本與保障法之規定相當。

六、公務人員協會法：

　　本法為民國91年７月首次制定之法律，具有劃時代的重要意義。依憲法第14條規定，「人民有集會及結社之自由。」與此規定有關之法律，如集會遊行法、人民團體法、工會法等，均早經公布施行。在戒嚴時期，因公務員具有國家公權力，自宜有所限制；公務人員直至民國91年始享有憲法所賦予之「結社自由」。因本法與基本人權有關，其涵蓋公務人員之範圍自宜從寬，並將不宜結社之人員剔除。本法第２條規定：本法所稱公務人員，指於各級政府機關、公立學校、公營事業機構（以下簡稱機關）擔任組織法規所定編制內職務支領俸（薪）給之人員。（第１項）前項規定不包括政務人員、機關首長、副首長、軍職人員、公立學校教師，及各級政府所經營之各類事業機構中，對經營政策負有主要決策責任以外之人員。（第２項）

參、公職人員：

　　在憲法規定中，只有「公職」一詞，而無「公職人員」。以公職人員冠於法律名稱者，目前有公職人員選舉罷免法，係行政院（內政部）主管；公職人員財產申報法，與公職人員利益衝突迴避法，二法均為行政院（人事行政局）、考試院（銓敘部）及監察院三院主管。因法規定之標的不同，公職人員範圍，亦有差異。分述如次：

一、公職人員選舉罷免法：

　　本法顧名思義，自以需要民選之公職人員為範圍，與法律上公務人員之概念，截然不同。

二、公職人員財產申報法及公職人員利益衝突迴避法，兩法所定公職人員之範圍相同。

　　依財產申報法第２條規定：「下列公職人員，應依本法申報財產：（一）總統、副總統。（二）行政、立法、司法、考試、監察各院院長、副院長。（三）政務人員。（四）有給職之總統府資政、國策顧問及戰略顧問。（五）各級政府機關之首長、副首長及職務列簡任第十職等以上之幕僚長、主管；公營事業總、分支機構之首長、副首長及相當簡任第十職等以上之主管；代表政府或公股出任私法人之董事及監察人。（六）各級公立學校之校長、副校長；其設有附屬機構者，該機構之首長、副首長。（七）軍事單位上校編階以上之各級主官、副主官及主管。（八）依公職人員選舉罷免法選舉產生之鄉（鎮、市）級以上政府機關首長。（九）各級民意機關民意代表。（十）法官、檢察官、行政執行官、軍法官。（十一）政風及軍事監察主管人員。（十二）司法警察、稅務、關務、地政、會計、審計、建築管理、工商登記、都市計畫、金融監督暨管理、公產管理、金融授信、商品檢驗、商標、專利、公路監理、環保稽查、採購業務等之主管人員；其範圍由法務部會商各該中央主管機關定之；其屬國防及軍事單位之人員，由國防部定之。（十三）其他職務性質特殊，經主管府、院核定有申報財產必要之人員。（第１項）前項各款公職人員，其職務係代理者，亦應申報財產。但代理未滿三個月者，毋庸申報。（第２項）總統、副總統及縣（市）級以上公職之候選人應準用本法之規定，於申請候選人登記時申報財產。（第３項）前三項以外之公職人員，經調查有證據顯示其生活與消費顯超過其薪資收入者，該公職人員所屬機關或其上級機關之政風單位，得經中央政風主管機關（構）之核可後，指定其申報財產。（第４項）」

肆、文武官員、官吏、文官、公職：

以上四種名詞，均在憲法中規定，其意義亦各不相同。分述如次：

一、文武官員：

　　憲法第41條規定：「總統依法任免文武官員」依法需經總統任免之文武官員如次：（一）行政院院長（憲法增修條文第３條）；（二）行政院副院長、各部會首長及政務委員（憲法第56條）（三）司法院院長、副院長、大法官（憲法第79條）；（四）考試院院長、副院長、考試委員（憲法第84條）；（五）監察院院長、副院長、監察委員（憲法增修條文第７條）。最早依照公務人員任用法的規定，凡現任人員取得薦任或簡任資格者，須由主管院呈請總統任命，稱為呈薦與請簡，由總統府轉發薦任狀或簡任狀，行之六十餘年；嗣為簡化文書作業，於民國91年修正任用法時，將總統此項形式上的任命規定取消。

二、官吏：

　　憲法第28條第３項：「現任官吏不得於其任所所在地之選舉區當選為國民大會代表。」第75條：「立法委員不得兼任官吏。」依大法官釋字第24號解釋：「公營事業機關之董事、監察人及總經理，與受有俸給之文武職公務員，均適用公務員服務法之規定，應屬於憲法第一０三條、第七十五條所稱公職及官吏範圍之內，監察委員及立法委員均不得兼任。」

三、文官：

　　憲法第140條規定：「現役軍人不得兼任文官」，至於文官之定義為何，迄無正面解釋。參照大法官上述釋字第24號解釋，似可認為凡適用公務員服務法規定之文職公務員均屬之。

四、公職：

　　憲法第103條：「監察委員不得兼任其他公職或執行業務。」所謂「公職」，除上引釋字第24號解釋外，大法官釋字第19號解釋進一?指出「憲法第一０三條所稱不得兼任其他公職與憲法第七十五條之專限制官吏者有別，其含義不僅以官吏為限。」又釋字第20號解釋：「公立醫院為國家或地方醫務機關，其院長及醫師並係公職，均在一０三條限制之列」。

伍、公教人員： 「公教人員」四字冠於法律名稱者，始自民國88年５月修正公布之「公教人員保險法」。依其第２條規定：「本保險之保險對象包括下列人員︰（一）法定機關編制內之有給專任人員。（二）公立學校編制內之有給專任教職員。（三）依私立學校法規定，辦妥財團法人登記，並經主管教育行政機關核准立案之私立學校編制內之有給專任教職員。」依上規定，凡是編制外人員、兼任人員、無給職人員等，均非保險法所稱之公教人員，故不在保險之列。