一. 清代中央政制演變之概況
清代中央政制繼承明代內閣執行政務，但後由軍機處剝奪其權。所有滿漢成員雖較明代地位較高，但一如明之下的六部，只有處理和執行政務權，並嚴禁中官用事，有犯者凌遲處死。滿洲自 1616 年建女真部，至 1644 年入關仍由集體議政方式進行決定國家政令，此種形式一直至清初不改。
太宗天聰三年，進一步中央集權，以三院六部取代傳統集體議政制。祟德元年改為內三院 (內國史院、內秘書院、內弘文院)，各設大學士一人。內國史院掌記注詔會、編纂史書、撰擬表章，內秘書院掌撰外國往來文書及中央詔會、祭文；內弘文院掌歷代善惡記注，侍讀皇子，教導諸親王。三院中尤以內秘書院所管事務較近內廷，權力龐大。三院品秩雖低於六部，但由於近在內廷，故權勢已超出六部之上。內三院、六部都察院、理藩院在中央合稱二院八衙門。順治十五年 (1658)， 內三院由內閣取代，別置翰林院，由內閣大學士兼殿閣職銜，共四殿二閣。四殿為中和殿、保和殿、文華殿、武英殿；二閣為文淵閣與東閣，乾隆改為三殿三閣 (取消中和殿加體仁閣) 後便成定制，置內閣大學士四人，滿漢各二，正一品，首撰由滿人擔仕，地位在尚書之上。雍正時大學士增至六人，協辦大學士二人，滿漢各一或二人。內閣制度成立，但權力由皇帝掌握，及內閣權重，皇帝為了專權，又以南書房、軍機處以代之。
康熙十六年命侍講學士張英、中書高士奇等入乾清宮門外設置辦公室稱為「南書房行走」。其意乃籠絡知識份子，承帝意擬寫諭旨發佈政令，如趙翼所言:「凡撰述諭旨多屬南書房，諸臣非特供奉書畫，賡和詩句而已，地既親切，權勢日崇」後西北用兵，雍正七年與準噶爾作戰，軍情機密，內閣位在太和門外，機密易於外泄，故設軍需房於隆宗門內，從內閣中親選謹密者入值，後改軍機處。雍正十一年給與軍機處印信。乾隆初立，嘗罷軍機處，改設「總理事務處」，後以西北軍務未完成，復設軍機處，至嘉慶時修會典，正式把軍機處列入正式機關。光緒三十二年 (1906) 改定官制，設外務、吏、民政、度支、禮、學、陸軍、農工商、郵傳、理藩、法等十一部。宣統二年 (1910)，資政院以軍機大臣責任不明，請設責任內閣以符名實，宣統三年廢除軍機處，設立責任內閣，由軍機大臣奕劻任內閣總理。由雍正七年至清末立憲運動，各省請願要求開國會，組織責任內閣制，清廷於宣統三年 (1911) 下令撤裁舊有內閣、軍機處為止，軍機處實執政達一百八十餘年之久。
軍機處乃因事而設，事平未改，並無官署尊官。成員由皇帝從滿、漢大學士、尚書、侍郎中挑選出來，並無定員，全為兼職，設領班一人，稱首席軍機大臣，下有軍機章京、軍機行走等成員，按表現者逐級上升。其職權為每天進宮，根據皇帝起草詔令，處理官員上奏奏章、文書，其初只管軍事及後軍國大事無所不管，自雍正後一百八十年間「威命所寄不於內閣而於軍機處，蓋隱然執政之府矣。」《清史稿》其詔令密封，每不經內閣、部院，直接下達地方督撫，地方督撫亦可由軍機處大臣，直達其奏摺於皇帝。而大臣與章京間雖有上下之別，但並無從第之分，亦可避免朋黨之生。總言之，軍機處權主在滿，在皇帝手中「乾綱獨斷」，大臣只是承帝旨做事，由皇帝直接管理地方督撫，皇帝之權力較之明更為至高無上。
滿清以異族政權統治中原，故持有甚深的部族政權私心以牢固控制其統治，在六部制方面，尚書滿漢並置，以滿尚書為一部之首，侍郎亦滿漢參半，此種措施便是要達到其部族統治政權得以鞏固之用心。 此外，滿清設理藩院管理藩屬，為六部以外最重要的機關，咸豐十年 (1860) 特設總理各國事務衙門主持外交事務，由親王大臣主領，至 1901 年辛丑條約既成始改為外務部。
二. 軍機處之由來。
軍機處為清代特有的政治機構,是君主獨裁發展到最高階段的產物。軍機處實際是皇帝的機要秘書班子及辦事機構,奉旨經辦一切重大事情的中樞,《軍機處題名記》說:「內而六部、各卿寺及九門提督,內務府太監之敬事房;外而十五省,東至奉天、吉林、黑龍江所屬,西北至伊犁、葉爾羌將軍、辦事大臣所屬,迄於四裔諸屬國,有事無不綜匯。」可見軍機處職權之大。現將軍機處的由來、組織及發展分述如下:
軍機處始屬臨時設置,演變所至,終成「掌軍國大政,以贊機務」之中樞機構。軍機處設置之因由,可分表面與內在原因:在表面原因方面,是籌劃軍務的需要。「雍正十年用兵西北,......,始設軍機房,後改軍機處。」《清史稿職官志》
其次,有保持機密的需要。其初為保守出師征準噶爾軍事策劃之機密,其後則涉及保守軍務外之國家機密。軍事行動與保守機密有不可分割之關係,且雍正帝為人,特重機密之性格,遂於既存之制度外,另設軍機處,管理其事。趙翼《軍機處》述謂:「......雍正年間,用兵西北兩路,以內閣在太和門外,......慮洩漏事機,故設軍需房......後名軍機處。」(由於當時職司機務出納之內閣與掌議軍國大政之議政大臣,俱不足副保持機密之職任;雍正乃一特重保密亦善用保密之君主。)
在內在原因方面,首先,有削減議政大臣之職權的動機。清初官制,除內閣大學士外,又設議政王大臣數人,由滿洲親貴充任。凡軍國重務,皆交其議決,稱「國議」,大抵是承續八勒共議政制的遺風。康熙時,有感議政王大臣跋扈難制,乃設南書房,企圖強化皇帝權力。
雍正帝即位,宗室兄弟各持黨結,不甘臣服,對雍正帝之統治構成威脅。諸王樹黨營私,其黨羽又復名忠其主,結黨要援之弊,一時不能清釐殆盡。時之八旗,各為其主之風亦未全消除,宗室政亂藉機煽動,愈使嚴重,諸王及八旗大臣乃議政王大臣組合之骨幹,其議事既不克保密,且對雍正帝之統御又不甘臣服,故雍正帝欲對諸王加以裁制猶恐不及,更遑論將軍務交之籌劃。是以乃揀親信重臣經理之,由此遂有軍機處的創立。
其次,有貫徹集權的需要。因雍正帝欲集權於一身,而集權者往往希望其所發出之命令能做到機密、迅速、正確、切實;又由於當時負責傳遞機密之內閣,除去了不能保持機之外,兼且遇事疏忽怠慢,故創設軍機處之目的乃在能夠在迅速、正確、機密等情況下完成帝皇發出之使命。於是軍機處成立後,內閣之職掌漸移,而其權力亦為君主所奪。由此可見,權力由內閣而轉移軍機處,其實即是間接將政府的權力奉還於君主。
還有,社會矛盾加劇,要加強統治的必要。清初社會,經順、康二代的治理,特別是經過康熙帝半個多世紀的精心經營,社會生產得到了恢復與發展。與此同時,社會分化卻日趨劇烈。在康熙中期,就出現了「田畝多歸縉紳豪富之家,……小民有恒產者十至三四耳。」;至末年,則「一邑之中,有田者什一,無田者什九」。因此,各地農民的反抗活動,時有發生。至雍正年間,「土田盡富戶所收,富者日富,貧者日貧」,社會更趨動蕩。為了統治的穩固,雍正帝需要一個有效率的統治工具,故軍機處應運而生。
二. 軍機處之職權
雍正以來,軍機處無疑是最高的政治核心,但名義上僅為皇帝的私人秘書處,無固定的官制及章則,權力的多寡,全由皇帝所賦予,與內閣的分別,只是辦公地方不同,而入值者全為皇帝的親的信而已。正因軍機處沒有制度上的認受性,政令須以皇帝名義發佈,令君主掌握國家大權,情況恰如明代的內閣制度相同。軍機處的職掌大致有以下各項：
一.奉命起草。軍機處的全部工作就是「承旨」辦事,根據皇帝的諭旨,「奉命起草」。在雍正時期,「承旨」是「獨見」,即軍機大臣單獨朝見皇帝,迨至乾隆以後「獨見」變為「同見」。從「獨見」至「同見」避免了首席的軍機大臣專擅萌芽的出現。
二.寄信上諭。此乃涉及機密或未便公開之事,為求保持機密,寄信上諭不僅由軍機處撰擬,且於述旨後直接由軍機處寄出。寄信上諭又稱廷寄,以是取其寄自廷臣 (軍機大臣) 或寄自內廷之義。凡「誥戒臣下,指援兵略,直核政事,責問刑罰之不當」諸項目,即是凡屬上項之諭旨,概以廷寄方式傳達之。這種做法,是將皇帝的諭旨,直接從朝廷寄給受命者,使全國中外各長官,都直接向皇帝發生關係,他人無從得知其中的內容。這令全國的政治,都變成秘密不再公開,有利專制皇權的加強。
三.職掌軍事。掌理有關事務事項之擬議,包括兵餉、兵糧、軍械供應、戰事之策劃、駐邊防兵與緝捕海盜等。
四.職掌財政。軍機處始為籌劃軍務而設置,而軍需供應及國家財政經濟實有密切關係。
五.推薦官員。皇帝特簡派的學差、試差均由軍機大臣呈上名單,由皇帝欽定,一般官員的晉升亦由軍機大臣「記名」。凡經「軍機處記名」,遇缺出,即由軍機大臣提名奏請,內閣對此絕不得染指。軍機處雖無用人權,卻有推薦權。
六.職掌考試。除各項考試之試差由軍機處進奏請皇帝派外,尚有:奏請頒發試題,掌收中式原卷及鄉試題名錄等。
七.職掌司法。軍機大臣有參與審訊之職掌。
八.外交。掌擬外交文書、收受外交文書、了解外國使節出入國境情形。
九.職掌工務。軍機處在工務方面有職掌,唯《大清會典》並未明文刊載,蓋將其主要部份包含於會典所稱「議大政,得旨則翼」之範圍內,就史料觀察其在工務方面之職掌,主要有:工務之圖說、參與工務事項等。
十.其他。奉皇帝意旨以欽差大臣身分巡視各地。
三. 軍機處的得失
首先,在優點方面:提高機密程度及行政效率。軍機處是以「廷寄」方式行事,即軍機處擬旨後,交皇帝御覽,再直接下達受令者,無須經六部輾轉傳達,使軍國要務得以保密。另外,軍機處規模細小,可隨時便宜行事 (靈活性大),行政效率因而提高。
另一方面:軍機大臣如明代內閣大學士,屬兼官性質,因而皇帝能透過軍機大臣,掌握各部情況,方便統治。尤為重要者,軍機處是正規官制以外的機關,無固定員額及規章,規模可隨實際需要作彈性改動,加以軍機處的決策權掌於君主,權力大小視乎皇帝信任而定,對加強君主集權甚有幫助。
又軍機處為一特殊機構,行政程序獨立,奏章的上呈及命令的下達,均由它直接傳承,不須經本部長官及地方督撫,中央及地方官員俱可直接聯絡皇帝,皇帝能輕易掌握各地、各部甚至各官員的情況,形成嚴密的統治網,強化君主對全國的統治。
此外，軍機處並無規定員額和滿漢官員的比例,重大事務多委滿族軍機大臣處理,但表現良好的漢族官員,仍有機會「入值」。故此,亦可作為招攬漢人的手法。
缺點方面: 傳統相制中,相權對皇帝多少起著制衡作用。但明內閣與清軍機處的本質,是皇帝私人秘書,無制度上賦予的權限,權力大小全視皇帝的信任而定,無法從制度上約束君主,清代比明代更強君尊臣卑,軍機大臣比明大學士更須俯首聽命,全無對皇帝的約制力。可說清代因襲明代不設宰相,造就了君主絕對專制。
另一方面，清代軍機處與明內閣,皆是正規官制以外的機關,即使軍機處的職能比明代內閣大,如代表皇帝出巡及商議官吏的任免,最終仍由皇帝下旨方可執行。決策與執行權脫節,與傳統具決策權的宰相制比較,效能大為下降。
雍正朝軍機處建置後,出現了秘密政治。軍機處負責「密摺制度」,下級官員可接向皇帝彈劾長官;而皇帝對官員的命令,上級長官皆無權過問。皇帝對各地的控制,遂更嚴密,使全國陷於秘密統治。尤為要者,密摺制破壞了國家行政運作機制,侵奪了正常的行政程序。
總結而言,自雍設立軍機處後,軍機處無疑取代了以往的原有政府組織,成為最高的政治核心。但是它名義上僅為皇帝的私人秘書處而已,根本無固定的官制及章則,權力的多寡全由皇帝所賦予,與內閣的分別,只是辦公地方不同。由於軍機處沒有制度上的認受性,政令須以皇帝名義發佈,令君主掌握國家大權,情況就如明代的內閣制度相似。故此,有歷史學家認為清代是專制皇帝達到頂峰的時代。
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