梁建章批上海嚴控人口：脫離實際 實在是作繭自縛
網易研究局NO.171
作者|梁建章 黃文政
2018年1月4日，上海市政府正式發佈《上海市城市總體規劃（2017-2035年）》（簡稱“上海2035”），提出，到2035年，上海市要基本建成卓越的全球城市，令人向往的創新之城、人文之城、生態之城，具有世界影響力的社會主義現代化國際大都市。規劃同時要求，要嚴格控制常住人口規模，至2035年常住人口控制在2500萬人左右；按照規劃建設用地總規模負增長要求，鎖定建設用地總量，控制在3200平方公裡以內。
筆者認為，城市規劃要把上海建設成創新之城、人文之城、生態之城的國際大都市這個總體方向是正確的，但把人口控制在2500萬人左右，有悖於以人為本的原則，而且嚴重脫離實際，實在是作繭自縛，不利於上海未來的經濟和社會發展，從全國范圍來看，更是浪費瞭大量寶貴的土地資源。
一般來說，一個國傢的人口越多，其首位城市的人口也會越多。一億多人口的日本，其最大城市東京都市圈有3700萬人口。中國是全世界人口最多的國傢，而上海是中國人口最多的城市，按照正常的經濟規律，應該至少按照5000萬人口來規劃，才能夠把中國人口的規模優勢充分發揮出來。
由於創新及經濟發展有很強的聚集效應，世界上的科技和文化創新中心都集中在少數幾個都會區。而一個國傢或區域的人口規模優勢，往往體現在對本國或本區域最具人口吸附作用的中心城市的經濟活躍度上。年輕人要到大城市，是創新和創業的活力。根據上海市統計局的數據，截至2016年末，上海市常住人口總數為2419.70萬人。如果到2035年把上海市常住人口控制在2500萬人，這意味著隻比2016年末增加不超過81萬人。如果從2016年到2035年這19年時間裡，上海常住人口增加不超過81萬人，這意味著平均每年增加不超過4.3萬人。這樣，上海能吸收多少外來的年輕人口？過去幾年上海的互聯網創業活力不如北京和深圳的重要原因, 是年輕人口流入遠遠不如北京和深圳。
根據《上海市老年人口和老齡事業監測統計調查制度》統計，截至2015年底，上海全市戶籍人口中60歲及以上老年人口達到436萬人，占總人口的30.2%。根據上海老齡科研中心預測，上海人口老齡化在“十三五”期間將進一步深化，到2020年，上海戶籍60歲及以上老年人口總數將超過540萬人，且隨著時間推移規模將持續擴大。根據2010年人口普查的數據，上海的總和生育率大約為0.7，隻有更替水平的1/3。這意味著，如果沒有外來人口流入，隻要兩代人的時間，上海的出生人口就會剩下十分之一。目前在上海工作的年輕人中，外地戶籍人口已經占到一半左右，而這些人往往更有奮鬥的動力。嚴格控制上海人口的政策，使得其中很多人不得不面臨少生或者離開上海的兩難選擇。如果上海真的成功地控制到2500萬人，到2035年，上海將必然是極度老化，創新能力肯定被北京和深圳拋在後面。
有人擔心，如果上海不控制人口，會導致入學難、就醫難和交通擁堵等大城市病。實際上，大城市病的根源，不是城市人口太多，而是城市規劃不足。如果按照5000萬人口規模來規劃，入學問題、就醫問題和交通問題會比現在好得多。人口密度高的城市，有利於環境和公共交通的高效利用，隻要規劃充足，大城市病完全可以解決。東京、紐約的中心地區的人口密度和規模都不亞於上海，但這些城市很好地解決瞭城市的交通和環境問題。如果未來人口按照2500萬規劃，道路、地鐵、學校和醫院等設施將嚴重供給不足。即使嚴控外來人口，由於大城市擁有比中小城市更優質的教育和醫療等公共資源，不少外地人還是想方設法要到上海來就醫和上學，這將導致更嚴重的入學難、就醫難和交通擁堵。
當今世界上絕大多數國傢，城市規劃中的人口目標隻是個預測數據，而不是“控制目標”，不會采取“將人口數量控制在XX萬人”這樣的表述。控制大城市人口是犯瞭限制生育一樣的錯誤。人不僅是城市的負擔，更是城市的貢獻者，而且平均意義上貢獻要大於負擔，否則人口更多的城市不可能更發達。
與人口控制目標同樣離奇的是，“上海2035”竟然要求“規劃建設用地總規模負增長”，並且劃定“永久基本農田保護紅線”。建設用地總規模負增長的要求，無疑將進一步人為加大上海建設用地的短缺。限制城市建設用地的政策會使城市的土地供應不足，從而推高瞭房價。而高房價是抑制大城市生育率的一個重要因素。上海等大城市集中瞭中國的精英，如何讓大城市裡的年輕人能夠安居樂業，繁衍後代，是中國城市化的關鍵的目標之一。
其實，上海並不真正缺地。2015年上海僅耕地面積就還有1800多平方公裡，相當於上海現有建設用地的將近60%。上海並不是一個獨立的國傢，沒有必要保有耕地來滿足某種人為設定的農業自給率。將這些土地用於提升生活環境，建設更多的住宅、商場、學校、醫院、公園和各種公共設施，讓願意來上海奮鬥的年輕人能夠安居樂業所帶來的使用價值和社會效益，將遠遠超過將這些土地用於農業所創造的價值。由於一線城市的人均占地面積通常要小於中小城市，更小於農村，讓願意在上海奮鬥的年輕人能夠在上海成傢立業，養兒育女，而不是回傢鄉去購買或者建造一年住不瞭幾天房屋，從全國范圍內來看其實會節省大量土地。所謂城市規劃要“留白”的做法，不僅不利於本地經濟的發展，從全國來看，更是嚴重浪費寶貴的土地資源。
針對規劃中的數據“上海建設用地總規模已達到陸域面積的46%，遠高於倫敦、巴黎、東京等國際大都市20%-30%的水平”，上海交通大學經濟學教授陸銘評論說：“我特別提醒一下，這個在上海經常被引用的，用來支持上海減量供應建設用地的，東京的土地開發強度數據是錯的，而且是嚴重錯誤。如果按照這個來算，東京的人口密度將達到2萬人每平方公裡，而上海的建成區人口密度平均隻有1萬不到。換句話來說，上面這個數據裡的東京開發強度是錯的。實際情況是在東京都范圍內除瞭少數公園綠地開發強度可以說接近於百分之百。按照這個數據來指導上海的實踐，將會嚴重制約上海的土地供應和未來城市發展。”
自2016年底以來，武漢、西安、長沙等二線城市上演“搶人大戰”，對大學畢業生落戶設定零門檻，並在購房、就業和創業等各方面給予政策和資金支持。正如國傢發改委城市與小城鎮改革發展中心學術委秘書長馮奎在接受央視采訪時說，“城市之間的競爭，歸根到底是人口的爭奪戰。” 2010年人口普查顯示，80後、90後、00後的人口分別是2.19億、1.88億、1.47億，三十年間萎縮瞭33%。特別是，從2015到2025年十年間，21到25歲的年輕人口將萎縮36%。可預見的是，年輕人口將越來越稀缺，“搶人大戰”有望愈演愈烈。如果上海仍然堅持控制人口的政策，那麼，隨著二線城市崛起，上海在未來城市競爭中的優勢將不斷弱化。
作者介紹：
梁建章：攜程旅行網董事會主席、北京大學光華管理學院教授
黃文政：人口與未來網站聯合創始人、人文經濟學會特約研究員、中國與全球化智庫特邀高級研究員
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