文化需要“政策”？
很多文化人聽到“文化政策”這個詞，會像貓一樣弓起背、豎起毛，眼睛發出懷疑的、警戒的藍光：文化，最需要的不就是自由，絕對的自由嗎？“政策”不正是自由的頭號殺手嗎？
因此，我們必須先界定一下，在現代的國家或城市裡，究竟文化政策是什麼。
政府，好比一個巨大的機器，數不清、看不明白的齒輪在各個角落裡轟轟運轉，各司其職，交通的管交通，工程的管工程，教育的管教育。可是文化滲透在生活的所有層面，有如白糖融之於水，同時文化決定一個社會的整體發展方向，有如鐵軌之於火車，文化要激活勢必要動到機器中所有的齒輪。
所以文化政策不過是一套政府機制，以文化發展為目標，將各個“齒輪”所司的大小政策進行整合。透過這一套機制，一個城市或國家的文化願景清楚浮現，而實現這個願景的長程規劃，推動策略，執行方法，得以有系統地分析整理出來。重點在於“整合”，因為，這些規劃、策略和執行方法可能一向都在，但是零星散置在政府機器的大大小小齒輪中，或隱藏遺忘，或毫無橫向聯系地各行其是，甚至於，可能彼此抵消而沒人知道。
就工具的層面來說，政府組織結構本身的健全與否就決定了一個城市的發展。工具不對時，猶如橫木入灶，爐火是冷的。譬如說，旅遊觀光是文化產業裡非常重要的一環，但是，以台北為例，這個城市的觀光是誰在推動？難以置信的，曾是交通局下屬的一個觀光科。交通局的專業人才對運輸系統和工程管理或許精通，但是對觀光事業，以及觀光事業所必備的人文歷史的內涵、環境氣質的營造、國際行銷的技巧，可能完全外行。當觀光這一項文化事業被放在“交通”這個齒輪中運轉時，觀光的人文面和國際性可能消失而簡化為交通運輸的技術操作。（台北市政府後來認識到這個缺陷，2002年成立了觀光委員會來統籌業務。）
再譬如說，剛到香港時，我發現這個城市對於古跡和歷史街區的保護意識很弱。地產商業利益像一架巨大推土機，歷史老屋、老街區等?給高樓大廈墊腳。怎麼會這樣？檢查一下香港政府的組織架構，很容易就看出端倪：負責古跡保存的部門，是一個層級極低的機構，它矮縮在民政局下面的康樂文化署的再下面。這麼低的層級，當然不可能擋得住開發利益的推土機。古跡保護這一個齒輪，隻是香港政府大機器裡最不重要的一個小零件，古跡保護的成效如何，用膝蓋也想得出來。
就工具的運用而言，齒輪與齒輪之間是絲絲相扣，緊密配合，中間的潤滑作用良好？還是一關死卡一關，彼此互廢武功？
請一隻老鼠吃飯，找誰？
政府這個機器的特色是官僚本位主義。什麼叫做官僚本位主義？對外，它的思考邏輯是從管理者的角度出發，以管理者的方便為目標。一個例子就足以說明：在很多歐美的城市裡，我們到處都看見街頭藝人在大街、廣場、公園裡拉小提琴、唱歌、演木偶戲、畫畫，腳下放?一頂破帽子或罐頭盒，行人高興了就把錢往裡頭丟，城市洋溢?活潑生動的文化藝術氣息。另外一些城市裡卻完全看不見這樣的景象，譬如台北，為什麼呢？
因為大街、廣場、公園，所有的公共空間都有“管理條例”，而所有的管理條例都禁止這樣的演出行為。為什麼禁止？因為對於管理者而言，“方便管理”是惟一的邏輯，在這個單一邏輯下，街頭藝人對市場管理處而言，就是違法攤販；對交通警察而言，就是交通阻礙者；對公園處而言，就是破壞公園環境者；對稅捐處而言，用罐頭收錢而不繳稅，就是逃稅者。
官員害怕彈性，因為彈性會帶來額外工作。官員逃避創意，因為創意會帶來額外風險。去掉彈性和創意，躲開額外的工作和風險，隻要管理方便，那還有什麼比“禁止”更簡單的管理方法呢？至於“禁止”所產生的負面影響：對人民使用公共空間權利的剝奪，對城市氣氛的壓抑，藝術家的損失等等，不是任何一個部門需要考慮的。這，就是官僚本位主義的ABC。
官僚本位主義在政府機器的內部，以另一種方式呈現：部門與部門之間，壁壘分明，互不相通。一隻濕答答的老鼠誰管？答案是，如果它跑到了大馬路上，是交通局的事；若是在人行道上，是養工處的事；竄到學校裡去了，教育局管；鑽到垃圾堆裡了，環保局管；溜到市場去了，市場處的事。老鼠帶菌？衛生局的事……真要問，你要請一隻老鼠來家裡吃飯，找誰聯系？沒人管。
所以，你就明白了為什麼一個城市沒有街頭藝人。養工處管人行道，交通局管大馬路，公園處管公園，教育局管校園，市場處管市場，這些公共空間的管理者，彼此之間並不溝通。如果你要“解放”這一個城市的公共空間，讓藝人、畫家、詩人可以在天空下表演，放一個小罐頭盒收錢，讓過路的人小小駐足，為實現這麼卑微的一點願望，你知道你得做什麼嗎？
你必須把幾十種“禁止”的管理條例拿來，一條一條去“破解”，就是說，促使這一二十個部門進行修法，把每一個管理條例中卡住表演以及收費行為的每一個環節拿掉，而每一個條例的更動，都非同小可：從咨詢協商、提出草案，到草案通過，公布實施，中間有無休無止的辯論和協商過程。讓幾十個條例更動就得跟幾十個部門去磨。官僚本位主義是所有政府的通性，在不同國家裡隻有程度的差異而沒有本質的不同：每一個部門，隻以自己的范圍為終極思考范圍，部門與部門之間協調、對話、合作，在政府的機器裡，近乎是“不可能的任務”。（經過三年的磨合，台北市在2003年通過新的條例，鼓勵街頭藝人的出現。）
而如果政府的機器裡根本就沒有“文化”這個齒輪，或者有了以“文化”為名的齒輪，卻又隻是個不轉動的裝飾零件，那麼對抗或化解這個官僚本位主義就連起點都沒有。要解放空間嗎？要讓藝術進入城市文化嗎？要修改管理條例嗎？由誰發起？由誰推動？
僅僅是想要讓城市的空間容許藝術出現，就要費盡力氣，經年功夫，想像一下更為重大的目標吧：怎麼樣讓藝術滲透進入各級學校教育系統？怎麼樣讓美感在公共工程的設計裡佔一個地位？怎麼樣讓貧民和弱勢族群也得到文化的權利？怎麼樣保護創作者的著作權、維護藝術工作者的工作權和退休保障？怎麼樣使文化變成外交項目？怎麼樣修改稅制，使文化產業得以與一般商品有不同待遇？甚至於，怎麼樣使警察不踐踏文化，使司法尊重文化，使獄吏理解文化？
每一項，都牽涉到部門與部門之間的磨合，每一項，都需要一個巨大的整合力量去進行不同目標的折沖。政府的龐大機器裡，如果沒有一個“文化”的齒輪，而且是一個獨立、強悍的非裝飾作用的“文化”齒輪，文化就注定不可能影響到生活裡各個層面。
實驗室逃走的怪獸
沒有文化思維的政府機器可能變成什麼形狀？
交通思維壟斷，那個齒輪可能致力於整個城市的無限拓寬，拆掉所有狹窄的胡同和老街，拔掉所有擋路的參天大樹，把整個城市變成通衢大道。因為，從交通的邏輯出發，它存在的目的就是單純的交通運輸暢通。其他價值，譬如城市的人文肌理，歷史的共同記憶，社區的文化認同，鄰裡的小巷情趣等等，對不起，他不懂。21世紀全世界最怵目驚心的例子，當屬北京。北京的古老胡同從公元兩千年起，以一年六百條的速度被拆除，成百上千棟歷史建築被鏟平，所有的馬路都在拓寬中，沒有任何人能阻擋推土機的急速進度，甚至沒有討論的余地。交通至上思維，像“酷斯拉”怪物一樣橫掃北京。
發展思維壟斷，在很多政府機器裡，已經不是一個齒輪，而成了引擎，整個城市成為發電廠，轟轟作響，隻不知奔向哪裡。1949年，毛澤東站在天安門上眺望北京城，看?老城一片青瓦綿綿、深巷鬱鬱，說，這個城，應該變成工業城！變魔術一樣，一萬四千根煙囪就插進了寧靜美麗的古都。為了2008年的奧運，以發展為核心思維、單向邏輯的奧運，發展調動了政府機器中所有的輪子，為一個單一目標全速運轉，整個政府機器成為一種單一功能的推土機。文化所賴以生存的價值：歷史情感、共同記憶、公民參與、城市美學，以及文化所賴以綿延的手段：人文的細致、哲學的深思、文明世界人與人之間不能或缺的婉轉和體貼，全都像隆隆割草機斬斷卷起的草根，塵飛煙滅。
當發展凌駕於所有其他價值時，那種力量就像一隻從實驗室中逃走的怪獸，畸形地不斷壯大。可是，很多人會非常不安，因為他們知道，有一天，怪獸可能倒過來吞噬自己的身體，自然的韻律可能反撲，以一種超過怪獸的力道。
所以文化政策是什麼？它就是一套整合的機制，以文化為核心思維，以這個思維去檢驗政府這個機器，檢驗它本身的結構是否符合文化的發展所需，檢驗其他的齒輪是否配合文化的發展，檢驗機器運轉的方向是不是一個文化所能認可的方向。
文化可以立國
這樣定義下的文化政策，就有兩種必要的作為。一是減，一是加。
減，是設法去除“弊”，關掉有礙文化發展的齒輪。譬如把所有“禁止”街頭藝人在公共空間表演的規定取消。譬如與交通部門格鬥，讓一株老樹存活下來，少拓寬一條不必要拓寬的路。譬如與工程單位對抗，讓某一棟作家故居保留下來，少蓋一棟酒店大樓。譬如與公園處協商，讓公園多留一點自然的草地，少建一點水泥硬地面。譬如與教育局溝通，減少學生上課時數，讓孩子們到音樂廳、博物館、老城區裡接受一點美學的熏陶、培養一點歷史的情愫。
加，是設法去興利。英國政府規定彩票收入的28％必須用在文化上，許多博物館就得以生存，年輕創業的藝術家也得到補助。瑞典立法嚴格保障知識產權，作曲家因而能夠專心創作；規定圖書館中每一本書的借出，書的作者都要得到一定百分比的報酬，作家因而能夠有尊嚴地生活。德國政府高額補貼劇院的開支，使得低收入的國民也買得起票、看得起戲，國民的藝術教養因此得以提升。紐約政府通過補貼，讓18歲以下的人可以低價看演出，因而培養了年輕人的藝術修養。倫敦採取博物館參觀免門票措施，欣賞者的數字因而激增。
在台北市推出了“樹木保護自治條例”之後，房地產的開發商就不再能輕易地砍除百年老樹。把民間成立基金會的門檻降低之後，推動文化的民間基金會就如雨後春筍一樣倍增。制定了公共藝術的法規之後──譬如說，所有公共工程款的百分之一必須用在公共藝術上，公共建築就有了藝術的品位，公共空間不再隨意地被難看的東西填滿。設置了新人創作獎金，藝術和文學的創作者就得到了鼓勵。改變稅法容許企業對文化的捐贈抵稅，企業對文化的捐贈馬上增加，美術館、博物館就多了起來。
近年來，以文化政策為手段促進國力最戲劇化的例子，當然是韓國。受到1997年的經濟沖擊，韓國從1998年起提出“文化立國”的施政戰略，把文化產業列為發展國家經濟的龍頭產業。1997年制定了《創新企業培育特別法》，針對數字內容產業予以激勵。接下來出爐了《文化產業發展五年計劃》、《文化產業前景二十一》、《文化產業發展推進計劃》、《文化產業促進法》等等；又成立了文化產業振興院、文化產業局、文化產業基金……在短短幾年內，韓國已經成為世界第五大文化產業大國。
所以，文化需不需要政策？要回答這個問題，好多鏡頭閃過腦海。 我記得，坐在議會閉門的預算審查會議裡，反對黨提出要刪除我所列出的“台北國際詩歌節”的預算。我先解釋台北市為什麼需要這樣一個詩歌節來深耕文學。面對全球，看見反對黨的代表面無表情，不為所吽C唇舌都焦了。最後，我說：“你們要刪這筆預算，得準備踩?我的屍體過去。”議員立即暴跳如雷。
我記得，為了通過《樹木保護自治條例》來保護台北城內的樹木，我如何訓練公務員去低聲下氣地和府內每一個工程單位協調，如何派出我的“美女部隊”──文化局的女性官員，去議會進行地毯式的遊說。
我記得，為了保住一片即將被拆除的老舊社區，用歷史記憶和人文價值的觀點試圖去和工程單位的首長溝通。我記得，在一切努力都被推翻的時候，我如何與長官翻臉。
我記得，在市長親自主持的閉門會議上，我曾經如何與警察局長觀點對立，認為警察荷槍實彈逮捕在酒吧裡跳舞的青少年並且容許電視攝影機隨行隨拍，是違反人權的野蠻政府作為。我記得，在私下和公開的場合，我和勞工局長是如何大聲反對市長的消除娼妓政策。“我不會留在一個道德保守的、隻為中產階級價值服務的政府裡頭做官。”我對市長說。
政府隻是泥土
怎麼可能不需要文化政策呢？如果沒有，政府那個不能被我們信任的大機器裡，就缺了為文化把關、為文化發聲、堅持文化價值的齒輪。當文化願景和政策被白紙黑字寫進了政府的施政綱領的時候，當文化政策的執行會在選舉中被選民和媒體拿出來用放大鏡檢驗的時候，當文化部在政府組織裡有一定地位的時候，文化所需要的“地盤”──包括它的預算，它的獨立的性格，它的不容侵犯的自由，才開始有了保障。
在獨裁體制裡，任何政策可能都是假的，隻有獨裁者的個人意志是真的。但是，我們在談的是文明社會，或者說，我們在談的是任何一個向往文明的社會。在向往文明的社會裡，文化政策應該是文明的捍衛者，文明指針的建立者。當國家領袖指?古城下令它變成工業中心的時候，他的文化部長應該大聲說，對不起，根據本城《文化資產保存法》的規定，它不可以成為工業城。當交通部長主張城牆要拆的時候，文化部長可能全力抵制。當安全部門以國家安全為由要禁某一本書或者警察單位以保護“善良風俗”為名要取締一場展覽或者一個市長要把歷史街區交給地產商開發的時候，文化部長可以把厚厚的文化法規拿在手上，說，不可以。
他可以隨時拍案而起，擲下帽子辭職。
文化政策重要，是因為它不隻要求政府在文化的領域裡必須做些什麼，它更規范了在文化的領域裡政府不可以做什麼。如果沒有政策，沒有法制，那麼自由、文化所呼吸的自由，是沒有保障的。
文化政策，就是一個機制把種種彼此矛盾甚至彼此抵消的力道爬梳清楚，對照願景和目標，畫出一條清晰可循的路來。在一個開放社會裡，它不是從上而下的監督、管理，更不是權力的幹預、操縱或控制，而是一套機制，有效地透過整合來創造文化發展的最佳條件與環境，也就是說，文化政策的目的在創造文化發展的基礎建設（infrastructure）。它絕對不是，而且不可以是，一套“最高指導原則”，它隻是一畦豐潤的有機土壤，讓人民的創意和想像力能夠在土壤上?床，發芽，綻開自由的萬種新苗。
政府永遠不能忘記自己是泥土，隻是讓人踩的泥土，民間才是花朵。土是為了花而存在，本末不可倒置。
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