地方財政管理激勵約束機制的大國經驗對比
二、中央政府對地方政府財政管理的約束措施
在地方自治原則下,中央政府(聯邦政府)通常並不幹預地方政府日常的財政管理決策,原則上也不承擔救助地方政府的責任。但是,各國實踐表明,中央政府並不能完全對地方財政危機置身事外,因而會不同程度地關註地方財政狀況,監管地方債務。
(一)中央政府對地方財政危機的救助責任大小決定瞭其對地方債務的監管程度
德國沒有法律明文規定聯邦政府對地方政府債務的擔保義務,但是德國憲法法院曾裁定,各州應遵守“忠誠性原則”,即如果某州確實無法償付債務,聯邦政府及其他各州可施以援手。因此,在某種程度上,德國地方政府債券存在著國傢的隱性擔保。2009年前,財政部對地方政府發行債券隻進行“窗口指導”,約束力較弱。2009年6月後,實施“債務剎車法”,正式限定地方政府債券發行規模,發行條件日益收緊。
巴西在地方財政危機發生之前,聯邦政府對地方財政管理的約束力相對較弱,對地方政府的財政行為並未施加有效的控制,地方政府從國際市場獲取信貸的行為未受到聯邦政府的監管。1979年第二次石油危機沖擊之後,不顧支付能力大小,各州市都紛紛鼓勵公有企業從國外市場借款。在1989年、1993年和1996年,巴西先後爆發三次地方政府債務危機,聯邦政府分別予以援助。在援助地方政府的過程,巴西聯邦政府開始對地方政府施加一系列財政約束。在第二次危機援助中,聯邦政府規定,不允許債務違約的州舉借新債;修訂憲法,允許聯邦政府從中央對地方的轉移支付資金中扣除地方應償債務的資金。在第三次危機援助中,聯邦政府與各州政府共同制定《促進州級政府重組和財政調整的激勵計劃》,對於財政重組不力的州,聯邦政府將停止提供轉移支付,甚至沒收它們的本級稅收收入,用於償還債務。
(二)地方債券的投資者結構會影響中央政府對地方債務管理的幹預程度
美國的市政債券大約四成由個人投資者持有,是債券市場中唯一一類主要由個人投資者持有的債券品種。原因是,個人所得稅在美國稅收收入中的占比很高,而個人投資市政債券的收益通常是免稅的。以個人為主的投資者結構,決定瞭市政債券能否順利發行取決於市場接受程度,聯邦政府無需過多幹預。日本地方政府債券最初大部分是由中央政府掌控的國有金融機構承接購買,金融資源配置類似於財政轉移支付,因此中央政府對地方政府的債務管理比較嚴格。2005年以前,日本的地方政府發債,必須經過自治大臣(現總務大臣)的審批,防止地方政府債務膨脹,確保地方財政健康運行;防止資金過分傾斜富裕地域,確保資金合理分配;協調金融資源在中央政府、地方政府及民間配置關系等。隨著日本地方債的融資資金從政府資金為主轉向民間資金為主,中央政府的管理也在逐漸減少。從2006年開始,日本政府已經停止使用這種審批制,取而代之的是突出地方政府在發債方面的自主性,並加強瞭地方議會的約束作用。
(三)中央政府層面制定約束地方財政運行的法律法規
巴西《財政責任法》及其配套法案建立瞭三級政府在財政及債務預算、執行和報告制度上的一般框架,制定瞭操作性極強的規范地方政府債務的量化指標。比如:巴西地方政府每年須向聯邦政府匯報財政收支情況,每四個月必須發佈政府債務報告。地方政府的借款額不得超過資本性預算的規模,州政府債務率要小於200%;市政府債務率要小於120%。如果地方政府不履行《財政責任法》規定的義務,對責任人將給予革職、禁止在公共部門工作、罰金、甚至判刑等處罰。同時,巴西中央銀行對各商業銀行向公共部門提供貸款做出一些限制,地方政府債務餘額與銀行凈資產的比重不得超過45%,對於違規舉債、突破赤字上限或者無法償還聯邦政府或任何其他銀行借款的州,禁止各銀行向其發放貸款。另外,巴西還實行強制性信息披露的做法,地方政府所有借貸交易都必須在國傢信息系統中登記,否則將被視為非法交易。信息系統公開透明,與所有銀行聯網,任何銀行都能查看相關信息。系統自動運行,不能人為調整。
(四)中央政府層面設立監控地方財政運行的相關機構
法國在1982年通過“地方分權”立法之前,地方政府發行市政債券需要經過中央政府特別許可。1982年之後,地方政府可自主決策發行市政債券,不再需要經過中央政府審批管理。同時,中央政府通過行政和司法兩個體系嚴密監控地方政府的財政運行和負債情況:一是財政部及其派駐機構的行政監管。2001年8月,成立財政部“債務管理中心”,對各級政府的資產負債情況進行日常監管,確保各級政府債務能夠及時償還。財政部在各省、市鎮派駐有監督機構,對各級地方政府的財政運行狀況和負債情況適時進行監督和檢查。派駐機構一旦發現問題,會及時向地方政府提出意見並向上級財政部門匯報。這種適時監督,確保瞭地方政府負債和財政運行狀況處於良性狀態,大大減少瞭諸如地方財政破產和資不抵債等情況的發生。二是審計法院的司法監督。審計法院是由國民議會授權的獨立國傢機構,是檢查政府資金使用情況的最高司法機關,不受行政權力幹預。審計法院的主要任務是,協助議會和政府監督財政法律法規的執行,檢查中央和地方政府各部門以及學校、醫院等公用事業機構的會計賬目。審計法院設置瞭預算紀律法庭,專門審理各級國傢機關和公用事業機構領導人違反財經紀律的案件。
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