年金改革系列27 司法院釋字第717號解釋所隱藏之意涵
103.2.23 葉長明
今年2月19日司法院大法官會議作成釋字第717號解釋，針對銓敘部及教育部於95年2月發布施行的公保養老給付金額優惠存款要點，限制退休公教人員所領公保養老給付得辦理優惠存款金額之規定，尚無涉禁止法律溯及既往之原則，亦未違反信賴保護原則及比例原則。當天晚上銓敘部主管接受媒體訪問指出，大法官釋憲，讓銓敘部接下來更有信心推動年金改革。也印證了銓敘部過去的認知是「站得住腳」。翌日考試院關院長對媒體表示，這是給考試院推動年金改革注射一劑強心針，也說明考試院所提年金改革方案在法理上完全「站得住腳」。釋字第717號解釋，讓考試院與銓敘部浸潤在歡欣鼓舞的勝訴氣氛中。在野政黨則藉機指責執政黨推動年金改革怠惰無力。而現有約20萬的退休公教人員，感覺並未得到政府應有的合理照顧，面對未來老年的生活尊嚴，將會受到何種程度的影響與衝擊，感到茫然無知與惶恐不安，普遍存在社會的各個角落。今年底適逢七合一選舉，屆時恐將爆發一股波瀾壯闊的民怨怒潮，也是選民向執政團隊算總帳的關鍵時刻。筆者對本解釋系爭要點及其所據的「公務人員退休所得合理化改革方案」有深刻的暸解，為期退休公教人員能夠暸解系爭要點及其改革方案所持理由，願就本解釋所隱藏的意涵及主管機關的回應情形加予分析如次：
掠人之美納為己功：民國94年雙十國慶演說中，陳前總統揭示未來施政的六大改革，其中包括軍公教退休金18%優惠存款一項，並強調六大改革的決心與行動絕不打折扣。時任考試院長姚嘉文和銓敘部長朱武獻兩位立即積極進行研究規劃並提出上述合理化改革方案，經過考試院院會多次審議於95年元月定案，再由銓敘部與教育部修正發布公教人員公保養老給付金額優惠存款要點。當時修正的主要理由是要消弭退休所得超過現職待遇之不合理現象，以促進退休所得合理化為目標，衡量與憲法法律原則尚無牴觸情形，在法理上是站得住腳。系爭要點施行至100.1.1突被廢止，100.2.1再被重新參採適用迄今，顯見其規劃設計的退休所得替代率計算公式具有公信力與實用價值。當時適逢地方選舉，部分縣市長綠營候選人亦因此項改革而付出相當慘痛的代價，現在卻被他人掠取當作勝利成果在炫耀。
誇大扭曲化作令箭：本解釋雖肯定系爭要點尚無涉禁止法律溯及既往之原則，亦未違反信賴保護原則及比例原則。但其理由書進一步指出，權益變動時尚應考量兩項因素：(一) 應避免全部給付逕予終止。(二) 應考量是否分階段實施及規範對象承受能力之差異。同時在檢討退休人員優惠存款規定應注意事項有二：(一) 應避免使退休所得降至影響生活尊嚴之程度。(二) 在衡量公教人員退休所得合理性時，應通過更細緻之計算方式。對照考試院及銓敘部依本解釋所作回應，並未對上述四項意見有所考量，並且將本解釋標的之優惠存款金額擴及優惠存款利率之調降以及公教年金制度改革方案的許多剋扣打折。據大法官書記處副處長劉麗芬表示，目前無人對18%優惠利率是否合憲聲請釋憲。主管機關卻將本解釋無限上綱，意圖扭曲化作令箭、製造民粹鼓動風潮，至為明顯。
批判廢止後續援用：民國97年總統大選後政黨再度輪替，退休公教人員遊說修正上述系爭要點。根據銓敘部統計，自95.2.16至97.9.30止退休公務人員受到優惠存款上限影響人數共33,147人，累積節省政府補貼經費18.75億元，主管機關理應秉持誠信原則為政策延續辯護，卻選擇盲從民粹語言反而批評「肥大官瘦小吏」，根本漠視所得替代率高低階上限已有85%與95%之區隔。嗣後依靠國會絕對多數之優勢，於99年8月完成公務人員退休法修法程序，將退休所得替代率計算公式之分母改變為本俸2倍，取代系爭要點所列本俸、主管加給、加權平均專業加給及年終工作獎金等項目。因此仍會出現退休所得超過現職待遇之不合理現象，而使公務人員退休法於100.1.1修正施行時，立即受到在野黨的強烈指責，在野黨執政的縣市首長聯合抵制。執政黨中央乃召集府院黨高層集會協商對策，並於100.2.1發布新的優惠存款辦法，兼採前後兩種計算公式的折衷從低設限，始將朝野對立抗爭浪潮予以平息。經過兩次修正後的受影響人數雖然增加，但是退休公教人員均能接受退休所得不能超過現職待遇的改革理念。
逐步追砍尊嚴盡失：民國101年10月勞保年金化第一次精算報告出爐，引起社會輿論的批評風潮，按勞保的財務缺口乃因過度年金承諾所造成的後果。尚稱穩健的公教退撫制度卻受波及，主管機關認為民氣可用、火上加油。行政院喊出「經費不足、行業不平、世代不均」三大缺點，開始於102年初逕行刪減退休軍公教人員年終慰問金，每年金額高達116.7億元，103年繼續執行。去年上半年行政、考試兩院分別提出公教人員退休撫卹法案，並經立法院司法、教育兩委員會初審通過少數條文，多數條文留待朝野政黨協商。玆就其削減公教人員法定權益部分摘要說明如次：(一) 調降軍公教優惠存款利率自18%逐年降至9%以下，估計每年節省財政支出約200億元。(二) 調降退休金基數內涵，已退休公教人員前按本俸2倍繳納退撫基金，往後逐年降低退休金基數為本俸1.6倍，相當於打八折理賠，估計每年節省基金支出60至80億元。(三) 調整退休金計算基準，逐年增加為15年平均俸薪，估計節省退休金支出12%，且未明訂依據消費者物價指數機動調整機制。(四) 現職公教人員繳費分擔比例由35%增為40%，基金提撥費率上限由15%增為18%，一次與月補償金以及公保養老給付優存月數逆算表均予刪除。(五) 遺族撫慰金發給標準由月退休金1/2降為1/3。(六) 變更所得替代率計算公式，削減現職待遇內涵，同時將上限自95%減為80%。總計約將現行退休所得大砍4至5成，怎麼能夠符合本解釋所指示應避免使退休所得降至影響生活尊嚴之程度。也澈底打破公教人員普遍存在著「一旦綠營執政就一定會砍更多的公教人員權益」之刻板印象。
釋字第717號解釋所隱藏的意涵，除確認系爭要點無涉禁止法律溯及既往原則，亦未違背信賴保護原則及比例原則外，更提示主管機關基於公益之必要而對法規變動涉及利益權衡時，應該考量兩項因素。今後主管機關檢討優惠存款規定時也劃出二道紅線。因此退休公教人員勿須因為釋字第717號解釋出爐而懷憂喪志。考試院及銓敘部以沾沾自喜、自我感覺良好的態度，公開對外表示，本解釋像注射一劑強心針，年金改革方案在法理上完全站得住腳，因此更有信心推動年金改革云云，均非冷靜平實、理性客觀之言論，無非自認以為藉此可以鼓動民粹、施壓國會迅速通過年金改革相關法案。若進一步檢討渠等所提出的年金改革法案，即能暸解不但違反法治國理念，欠缺程序與實體正義，也違背誠信、平等、比例、信賴保護及禁止溯及既往等法律原則；而且欠缺周密細緻的計算方式，粗暴凶狠地削減退休給與權益，已嚴重地侵害影響到生活尊嚴之程度。全國軍公教人員(含已退休) 勢必團結起來持續抗爭到底，相信國家必將還給一個公道。目前對於一言堂的考試院已經沒有指望，我們要將粗暴規劃的年金改革法案之虛偽造做真相，向朝野政黨及國會議員陳訴，請求他們嚴格審議各該法案，嚴守憲政法治精神，伸張社會公平正義，保障人民財產權。假使仍然得到最悲觀的結果，我們仍然可循司法途徑，作為實現社會公平正義、保障人民財產權的最後一道防線。尤其最重要的是，我們要用民主政治的選票當作有力的武器，在今年底七合一選舉時，為抉擇執政團隊的誠信與公義，作出是非分明、審慎明智地選擇，相信朝野政黨將不敢漠視。
(筆者為公職退休人員協會監事長)
文章定位：
