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2003.01.08 「飛 航 事 故 調 查 法」 草 案 總 說 明

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「飛 航 事 故 調 查 法」 草 案 總 說 明
(壹)
我國現行航空器事故之調查法制,依目的之不同,有三種平行調查之制度。除法務部及司法院針對判定相關人員刑事及民事責任,依據刑事及民事訴訟法進行之調查、起訴及審判,以及交通部民用航空局(以下簡稱民航局)基於航空器適航、飛安管理與監理、以及課與相關違法人員行政責任之目的而進行之調查處理外,尚有行政院飛航安全委員會(以下簡稱飛安會)基於「發現肇事可能之原因、提供改善建議、避免再度發生飛航事故」之目的所進行之調查。

前二類調查制度,經過數十年之演進,可謂相對健全。而第三類之調查(飛安會從事之調查)制度,相較而言,仍屬發展茁壯時期。飛安會從事之調查,就法律之層面而言,係本諸中華民國八十九年四月五日總統(八十九)華總(一)義字第八九○○○八九二五○號令修正公布之民用航空法第二條、第八章(第八十四條至第八十七條,刪除第八十八條)、第一百十一條、第一百二十一條、以及增訂第一百十二之一條。而就命令的層次而論,則係依飛安會於民國八十九年七月二十七日發布之(八十九)飛安字第○○一八二號令訂定之「航空器失事及重大意外事件調查處理規則」,全文共二十五條。隨後,飛安會再於民國八十九年十二月二十七日發布(八十九)飛安字第一二○二五號令修正公布第二十一條條文及附表四,並廢止附表五。飛安會依據民用航空法相關條文及航空器失事及重大意外事件調查處理規則,從事調查逾二年時間,發現現行法制仍有某些缺憾之處,簡述如下:

(一)就航空器飛航事故調查法制的結構而言,各先進國家均將其與民用航空法之系統切割,再以國會通過之法律予以規範,成為調查及調查機關設置之法源(註解 [一])。
航空器事故調查能力冠居全球的美國的「國家運輸安全委員會(National Transportation Safety Board - NTSB)」,其組織及其調查任務執行之規範,均為國會之立法。不但可使飛安監理機關(如我國之民航局)從事調查的法源,以及「尋求肇事可能原因,提供改善建議,以避免再度發生事故」所進行調查之機關(如我國之飛安會)之法源,涇渭分明;對於執行特別需要「專業化」、「去政治化」的獨立機關,其業務執掌以及組織以「法律」來規範,更可在實際運作上達成獨立超然作業之效果。反觀我國之情況,飛安會從事調查之法源,係民用航空法第八章之條文,及依據民用航空法第八十四條第四項制定的子法(航空器失事及重大意外事件調查處理規則)。同時,飛安會之組織,亦非依法律定之,僅為行政院制定之「組織規程」(註解 [二])。
因此,飛安會調查之客體,受限於民用航空法之侷限,無法涵蓋公務航空器、無法處罰妨礙調查之行為以有效執行調查,而飛安會之組織本身,也無法有效發揮一個「獨立機關」所應發揮之功效。航空器失事調查,備受國際矚目。事故發生地國(主導調查之國家)、航空器製造國、航空器登記國、航空器使用人國籍國、以及罹難乘客之國籍國,均有權參與調查之過程。而在過程中錙銖必較,避免遭到不公平之待遇,致在調查報告中淪為「肇事者」。由於調查報告公布後可能在後續進行的民事訴訟程序中當成證據,再加上訴訟結果牽涉到鉅額金錢賠償責任,事故發生地國的調查機關的公信力,勢必遭到來自國際各專業調查機關最嚴格的檢視。我國期許成為亞太航空運輸中心,必須對於航空器失事調查建立一套取信於國際的法律制度,從事調查的專業機關(飛安會)之獨立機關屬性必須建立(註解 [三])。這也就是行政院目前亟欲推動的「獨立機關建置原則」之精義。

(二)對於某些航空器飛安事故,經事故調查機關判斷,倘若不予調查,未來即有可能發生航空器失事之危險。因而就飛航安全的角度而言,即具有重大之調查價值,可提供極有意義之飛安改善建議。然此類飛安事故,在現行法制之下,可能不符合「失事」或「重大意外事件」嚴格之構成要件(註解 [四])。

因此,基於保障飛航安全的考慮,此項法律上之漏洞,有填補之必要。至於先進國家在制度上,其航空器事故調查單位,享有調查具有重大飛航安全調查價值、但不符合失事及重大意外事件構成要件的航空器飛航事故之定義,亦值得我國考慮仿效。(註解 [五])

(三)就飛航事故之通報而言,知悉航空器發生失事或重大意外事件之相關人員,延誤調查公務之執行時效者,時有發生。再者,目前多數之座艙語音記錄器記錄時間僅斷電前三十分鐘,發生失事或重大意外時,由於駕駛員或進入駕駛艙的相關人員未採取必要之斷電動作,因而喪失重要訊息(註解 [六])。

對於此類延誤或拒絕通報,或是湮滅重要資料之行為,飛安會並無任何「處罰」之法定權力,導致調查工作無法有效開展。

(四)就飛航事故現場之處理而言,航空器失事墜入海中,導致重要機體殘骸失蹤,而無法進行有效調查。而打撈作業耗費龐大,超出航空公司財力負擔。因此,喪失航空器失事可能陷於永遠無法得知真正原因的困境。面對此種情況,由於法律無明確規範及授權之規定,政府無由出資挹注,致使打撈工作停擺,亟需在法制面加以改善(註解 [七])。

此種情況,飛安先進之國家,政府均有出資之實例,值得仿效。(註解 [八])就陸地上作業而言,證物保存之完整性與機體殘骸之吊掛及運送有直接關係,故必須經由認可合格之業者始能為之,本法應予規範。

(五)就飛航事故調查作業而言,航空公司為避免民事或行政責任,對於飛安會調查人員要求提供之相關資料,偶有拒絕提供之事實。而對於此類拒絕配合調查的行為,飛安會缺乏任何處罰之法定權力,使得調查工作陷入瓶頸。

(六)更換觀察角度,就我國所有國籍航空器發生飛航事故後,是否依法均有專業機關負責「肇事原因」之調查,以達到「避免事故再度發生」之目的的觀點而言,民用航空器之事故調查,由民用航空法及其子法規範,並由飛安會負責調查,並無疑問。對於國防部主管之軍用航空器,因涉及軍事機密,不宜由飛安會調查,而由國防部自行調查,亦無疑義。然而對於任務無涉軍事機密的公務航空器飛航事故之調查,則出現法律真空的狀態。內政部轄下的空中警察隊及空中消防隊,均有航空器擔負公務之執行,曾有發生飛航事故而不知由誰調查之疑問。海巡署目前係向民間租用航空器執行公務,於法律制度上,仍有確定此類航空器飛航事故調查權歸屬之需要。對於此類情況,我國行政院游院長於民國九十一年三月四日聽取飛安會簡報後,對於「公務航空器管理部份」,業已指示由飛安會負責所有公務航空器之失事及重大意外事件之調查工作(註解 [九])。
至於先進國家,民用航空器事故調查單位有調查公務航空器(public aircraft)之制度,值得考慮仿效。(註解 [十])

(七)飛航事故調查之最終目的為根據嚴謹且系統性之調查作業,找出事故發生之原因及相關風險因素,提出改善建議,避免類似事故再發生。因此追蹤飛安改善建議並確保其落實為調查後續之重要工作。我國已具備健全之追蹤考核制度,故飛安改善建議亦應納入此一機制中。

(貳)

考量以上七點法制重大缺憾之處,「飛航事故調查法(以下簡稱本法)」之立法,遂有其必要性。本法之草案為有效彌補現行航空器事故調查法制不足之處,相較於現行的「民用航空法」,以及「航空器失事及重大意外事件調查處理規則」,提出以下改善重點:

(一)將現行「航空器失事及重大意外事件調查處理規則」之實質內容,提升至法律之層次,放入本法草案。同時對「民用航空法」第八章之條文以及其他相關條文做必要修改後,一併移植到本法草案之中。以達到失事調查法制與民用航空法制互不隸屬、兩相獨立之情況。

(二)增加飛安會調查之客體,將「公務航空器」之飛航事故納入本法草案之中,但排除國防部主管,牽涉軍事機密之軍用航空器。並規定飛安會對於具有公務航空器的相關機關(內政部及海巡署等),得會同訂定作業協調文件。

(三)增加飛安會調查之航空器事故之範圍,除航空器失事及重大意外事件外,另增加「由飛安會認定之其他具重大飛航安全調查價值之意外事件」。三者通稱為「航空器飛航事故」。

(四)在本法中規定飛安會之組織應以單獨法律定之。以達到建置一個「獨立調查機關」之目的。

(五)強調本法為特別法,本法未規定之事項,其他法律有規定者,適用其他法律規定。故而對於嚴重妨礙飛安會調查之公務執行之不法行為,現行刑法第五章(妨礙公務罪)中相關條文,如第一百三十八條(毀損公務上掌管之文書物品罪),以及第一百三十九條(污損封印查封標示即違背其效力罪),均有適用之餘地。而刑法中對於公務人員之規範,亦一併適用至航空器飛航事故之調查過程之上。

(六)增加對於航空器失事於海中,有打撈必要時,對於航空器機體殘骸打撈之費用,超越航空器所有人或使用人(航空公司)保險理賠之限度時,得由行政院考量支出。因而飛安會得以遂行失事之調查。及增加航空器於陸上失事時,航空器所有人或使用人所雇用之吊掛及運送機體殘骸之業者,須經飛安會認可,始得作業,以確保證物之完整性。

(七)明訂於航空器飛航事故發生後,航空器駕駛員及/或進入駕駛艙內之相關人員,負有採取必要措施,保留座艙語音通話紀錄器內資料完整之責任,包括將座艙語音通話紀錄器斷電。(註解 [十一])

(八)增加飛安會對於妨礙航空器飛航事故調查之不法行為,譬如逃避通報、湮滅重要通話紀錄,拒絕提供相關資料及洩密等行為,處以行政罰之權力。惟對於未發現之違法行為,主動通報或採取補救行為者,則有減輕或免除處罰之規定。

(九)授權飛安會制定行政命令,更為具體地規範航空器飛航事故之標準作業程序。

(十)將飛安會之全名由「行政院飛航安全委員會」改為「行政院飛安事故調查委員會」,以排除社會大眾對於飛安會權責性質之誤解,強調飛安會之職責不在飛航安全之監理及管理;而係純屬調查飛航事故,瞭解事故可能肇因,提供改善建議。

(十一)增加對飛安改善建議之追蹤及列管,以確保飛安改善建議之落實。

(參)

就結構而言,本法草案分為總則(第一條至第八條)、航空器飛航事故消息通報(第九條至第十一條)、航空器飛航事故現場之處理(第十二條至第十七條)、航空器飛航事故調查(第十八條至第二十四條)、調查報告審查、修訂、發布及追蹤列管飛安改善建議(第二十五條至第二十八條)、罰則(第二十九條至第三十三條)、及附則(第三十四條至第三十六條)等七章,大部分係依循現行「航空器失事及重大意外事件調查處理規則」之架構,依序介紹本法之立法宗旨,明定本法為特別法(第一條)、規定飛安會為行政院設置之正式機關,而其組織以法律另定之(第二條)、規定飛安會從事調查之客體包括民用航空器及公務航空器,但不包括軍用航空器,同時對座艙語音記錄器加以定義及對失事、重大意外事件加以定義,並規定「航空器飛航事故」,係包括失事、重大意外、以及其他具重大飛航安全調查價值之意外之統稱(第三條)、飛安會調查之目的(第四條)、對於飛航事故依嚴重情況區分調查作業之等級(第五條)、對發生於不同領域中之事故調查權之分配(第六條)、對涉及軍事機關其飛航業務管理或軍用航空器飛航操作措施肇致航空器事故之處理原則(第七條)、飛航事故調查消息之發布(第八條)、事故消息之國內通報義務(第九條)、事故消息之國外通報(第十、十一條)、飛安會因應事故發生之處置(第十二條)、事故發生後,各相關人員、機構、及機關協助保存證據、提供資料、協助調查之義務(第十三條)、「保護現場完整性」之原則及例外規定(第十四條)、「飛安會優先保管殘骸證據」及「保全証據」之二項原則(第十五條)、航空器水上失事之搜尋及打撈費用之負擔(第十六條)、航空器陸上失事之殘骸吊掛及運送(第十七條)、專案調查小組調查工作之細項(第十八、十九條)、外國參與調查之人員從事工作之細項(第二十條及第二十一條)、所有相關人員之保密義務(第二十二條、第二十三條)、非法干預飛行導致事故之處理(第二十四條)、對調查報告草案收取國外及國內之評論及審核(第二十五條)、調查報告之審定、公布及改善建議(第二十六條)、飛安改善建議之追蹤列管(第二十七條)、核定之調查報告送外國存參(第二十八條)、行政罰則(第二十九條至第三十三條)、授權飛安會訂定行政命令,規範飛航事故調查之標準作業程序(第三十四條)、簽定跨部會作業協調辦法之法源(第三十五條)、及本法之生效日期(第三十六條)。


註釋:
[一] 比如說美國、加拿大、德國等國家,均以國會立法之方式,來規範基於「發現事故可能肇因,避免再度發生事故」目的之航空器飛航事故之調查。

[二]此點有違我國政府現行欲推動之政策,即所謂「獨立機關建置之原則」。詳行政院於民國九十一年十一月二十二日院臺規字第○九一○○九一六五九號之書函。

[三]有關飛安會之組織,由「組織規程」改為「組織法」之立法工作,不為本草案處理之目標,另由「行政院飛航安全委員會組織法草案」為之。

[四]譬如於民國91年7月19日新加坡航空(SQ 029)班機在中正機場起飛時碰撞地面物體的案例。該航空器事後安全抵達新加坡,未發生失事,亦不滿足航空器重大意外事件的條件。然而此類起飛發生之情況極有可能造成航空器失事,因而極具重大調查價值。

[五]以加拿大為例,詳AN ACT TO ESTABLISH THE CANADIAN TRANSPORTATION ACCIDENT INVESTIGATION AND SAFETY BOARD AND TO AMEND CERTAIN ACTS IN CONSEQUENCE THEREOF [assented to 29th June, 1989], Article 2 (Interpretation) provides: In this Act, …, “aviation occurrence” means (a) any accident or incident associated with the operation of an
aircraft, and (b) any situation or condition that the Board has reasonable grounds to believe could, if left unattended, induce an accident or incident described in paragraph (a). Article 7 provides (1) The object of the Board is to advance transportation safety by (a) conducting independent investigation, including, when necessary, pubic inquiries, into selected transportation occurrences in order to make findings as to their causes and contributing factors; ….

[六]舉例而言,長榮航空公司BR316班機於機場重落地之案例,以及遠東航空班機於嘉義機場滑出跑道之重大意外事件案例,駕駛員均未能及時將座艙語音通話記錄器斷電,導致重要調查資料之喪失。

[七]就中華航空CI 611班機於澎湖外海之失事而言,機身殘骸掉落海中,華航曾出資聘請新加坡打撈專業人員從事打撈工作。估計之打撈費用,極為龐大。

[八] 加拿大政府對於瑞士航空(SW 111)班機的失事調查,曾出資進行海中打撈機體殘骸之工作。美國政府對於環球航空(TW 800)班機的失事調查,以及對於埃及航空班機(EI 990)的失事調查,亦曾出資負擔海中打撈工作之費用。

[九]詳行政院秘書處九十一年四月二日院臺交字第0910082896號(致飛安會)之函。

[十]以美國為例,詳United States Code, Title 49, Subtitle II, Chapter 11, Subchapter III (Authority), Sec. 1131(General Authority): (a) General. – (1) The National Transportation Safety Board shall investigate or have investigated (in detail the Board prescribes) and establish the facts, circumstances, and cause or probable cause of – (A) an aircraft accident the Board has authority to investigate under section 1132 of this title or an aircraft accident involving a public aircraft as defined by section 40102 (a)(37) of this title other than an aircraft operated by the Armed Forces or by an intelligence agency of the United States; …

[十一]惟依現行國際民航法規,新式大型航空器,如A-340,B-777已裝置錄音長度為二小時之座艙語音通話紀錄器,且其在駕駛艙中已不設置「斷電器」。

台長:
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