在2008年中國大陸接連發生華中雪災、314拉薩事件、512川震、華南水災等之際，讀高世屹的博士論文（社科院新聞所）《政府危機管理的傳播學研究》（山東人民，2005），別有一番心得，特再找些貼文。
http://mypaper.pchome.com.tw/news/souj/3/1303029209/20080205063338http://mypaper.pchome.com.tw/news/souj/3/1305810499/20080413071214http://mypaper.pchome.com.tw/news/souj/3/1306819906/20080510062858/http://mypaper.pchome.com.tw/news/souj/3/1302872063/20080202073655本論文從大衆傳播學的角度，研究政府危機管理。主要是按照危機潛在期、突發期、恢復期的三個危機發展周期，進行分析和論述。
導 論 危機管理：一個日益重要的研究領域
第一節 社會轉型與全球化：政府危機管理的現實意義
第二節 危機管理研究的興起與發展
第三節 危機管理研究的模式建構與本文研究框架
第一章 危機概論
第一節 危機概念辨析
第二節 危機的類型
第三節 危機的發展周期
第四節 危機管理
第二章 危機潛在期的大衆傳播
第一節 危機潛在期的媒體預警
第二節 媒體在危機潛在期的積極作用——社會安全閥
機制
第三節 媒體在危機潛在期的消極作用——助燃劑
第三章 危機突發期的大衆傳播(一)——角色研究
第一節 危機突發期的政府公共關系
第二節 危機突發期的公衆輿論
第三節 危機突發期的媒體運作特點
第四節 危機突發期政府、公衆與媒體的互動
第四章 危機突發期的大衆傳播(二)——內容研究
——以2003年五家華文報紙SARS報道爲例
第一節 個案背景與研究意義
第二節 相關研究文獻綜述
第三節 研究目的與方法
第四節 研究結果與分析
第五節 結論與討論
第五章 危機突發期的大衆傳播(三)——策略研究
第一節 說服法則
第二節 辯解策略與危機情境
第三節 流言的防範
第四節 新興媒體在危機突發期的傳播
第六章 危機恢複期的政府形象修複……
結 論
附錄一 媒體在政府危機管理中的作用
附錄二 美國危機傳播研究初探
附錄三 國務院各有關部門新聞發言人及新聞發言工作機構電話
媒體在政府危機管理中的作用＞高世屹 榮思遠
當今世界是一個突發事件頻頻發生的時代，媒體作爲一種重要的社會力量，在政府危機管理中發揮著不可替代的作用。危機對于一個組織和政府來說，可能是災難，也可能是轉機。在危機潛在期，如果媒體能夠及時發現危機存在的前兆向政府傳遞潛在危機的信息，就會防範危機的爆發。在危機突發期，媒體的作用體現在三方面：在激發公衆情緒中實現危機傳播的基調統一；在設置輿論焦點中塑造政府危機管理的良好形象；在滿足公衆信息需求中保持社會正常運轉。
2001年可謂是媒體突進年：先是人民日報記者在人民網上以《廣西南丹礦區事故事故撲朔迷離》等一系列報道掀起南丹事件的黑幕，繼而《財經》雜志曆經一年時間以《銀廣夏陷阱》重磅文章引發股市震蕩。無獨有偶，美國媒體在“九一一”事件和安然破産案中也都扮演了世人矚目的角色。如果再深入分析近年來發生的東南亞金融危機、’98抗洪搶險、北約轟炸我駐南使館、中美飛機相撞等重大事件，可以勿庸置疑地說，當今世界是一個突發事件頻頻發生的時代，媒體作爲一種重要的社會力量，在政府危機管理中發揮的不可替代的作用愈加凸現出來。那麽，在政府危機管理中，媒體到底扮演什麽樣的角色？媒體與危機是一種什麽樣的關系？本文的目的就是要概述危機事件的基本概念，探討媒體在危機潛在期、突發期的不同作用。
從突發事件到危機：媒體無法缺席
突發事件，是人們對出乎意料事件的總稱。通常，突發事件包括各種自然災害、嚴重事故、恐怖主義行爲及重大群衆性騷亂、重大政治、經濟事件等。其實，突發事件這個概念，是人們一種約定俗成的名詞，並不規範，所涵蓋的時間外延也過狹窄，因爲突發事件對社會的影響不是轉瞬即逝，而會持續一個過程。目前，國外更多地使用“危機”這個概念。
關于危機的定義，美國學者羅森豪爾特認爲，危機是指“對一個社會系統的基本價值和行爲准則架構産生嚴重威脅，並且在時間壓力和不確定性極高的情況下必須對其作出關鍵決策的事件。” 危機管理，本來是企業管理中的一個專業術語，現在已被廣泛應用于政府管理、公共關系等各行各業中。在公共關系中，危機傳播被認爲是一項非常重要的工作，它指企業、組織或政府面對危機事件所采取的旨在減少危機損壞程度的溝通信息、樹立形象的公關策略。危機事件具有四個方面的特點：一是高度不確定性；二是事件演變迅速；三是事件的獨特性使得無法照章辦事；四是信息不全，小道消息流行。
按照一般分類，危機事件可分爲自然災害(如地震、幹旱、水災等)和社會危機事件(如社會動亂、戰爭、恐怖活動等)。現代社會控制理論認爲，按照危機的起源，可分爲系統內部危機和系統外部危機；按照危機發生地域，可分爲區域危機和國家危機。按照危機性質，可把危機分爲兩大類，一類是針對社會制度基本結構的危機，如美國“九一一事件”、阿根廷經濟政治危機；一類是針對具體行爲規範或價值觀的危機，如廣西南丹礦難等。雖然二者各有所側重，但在實際情況中，二者的界限有時並不明顯，特別是當自然災害、具體事件危機處理不當時，很有可能會引發針對整個社會制度的全面危機。“九一一”事件中，美國政府和媒體幾乎一致地認爲，恐怖活動是對美國文化、對美國人生活方式的挑戰，而不願認爲是針對美國政府或外交政策的攻擊。這樣，就更容易把美國公衆引導到對恐怖分子的仇恨上來，形成幾乎一致的輿論。
危機對于一個組織和政府來說，可能是災難，也可能是轉機。因爲危機的到來，破壞了組織系統的穩定與常態，迫使其重新進行抉擇，挽回損失，樹立新形象。媒體的作用，就在于按照新聞傳播的自身規律對危機處理過程進行幹預和影響，促使危機向好的方向轉化。媒體介于政府和公衆之間，形成了一種三角互動關系，它既受政府制約，又在一定程度上影響政府；既引導公衆，又需要滿足公衆需求。媒體一方面代表公衆時刻關注、監視危機處理的進展，另一方面，又作爲黨和政府的喉舌，傳達其聲音，樹立其形象。
南丹事件之所以成爲人們關注的焦點，不是因爲災難本身的危害程度有多大(在各種人爲災害中它不是傷亡最多的一次)，它最能引人注意的是，當地政府如何逃避甚至仇恨媒體，媒體如何沖破種種阻撓，代表公衆行使知曉權，參與危機處理的進程。天津發生的“紮針恐慌”事件，搞得天津街道冷清、全城不安，其根源也在于媒體的缺席，任憑小道消息滿街飛，傳聞由于其不確定性和隨意性，被無限誇大、扭曲。如果通過媒體及時傳達權威的主流消息，就會穩定社會心理，不至造成全市的恐慌。事實上，把媒體排斥在危機管理之外，不善于利用媒體解決危機事件，是徒勞和不明智的。日益成熟的當代媒體，完全能夠憑借自身的優勢，在危機管理中發揮積極的作用，做到只幫忙、不添亂。面對災難，包括媒體在內的社會公衆，首先想到的是知曉真相，舉一反三，吸取教訓，只有當最基本的知情權被剝奪時，才會把鬥爭的矛頭轉向掩蓋真相者。
與南丹事件形成鮮明對比的是，1999年發生的山東煙臺“11‧24”海難事件，當時遇難人數遠比南丹事件多，但是當地政府沒有試圖掩蓋真相，而是積極配合媒體在第一時間做好報道工作，敢于露醜，取得了工作的主動，避免了小道消息的流傳和媒體的誤報。同樣，無論是1998年抗洪搶險、1999年北約轟炸我駐南使館，還是2001年中美撞機事件，我國政府自事件發生後就及時通過媒體向全國人民告知事件真相，並在危機管理過程充分發揮媒體引導輿論的作用，化危機爲轉機，不斷激發人民的愛國熱情，表現出我國政府成熟駕馭危機的能力。
美國世貿大樓被襲後，美國電視馬上對其進行現場直播，表現出媒體的積極參與態度。中國日報北美發行總經理孫玲玲就是在世貿大樓辦公室裏接到丈夫從牙買加打來的電話，說他從CNN上看到恐怖分子襲擊了大樓，告訴他鎮靜下來，趕快往樓下跑。這說明，危機事件一旦發生，便會置于媒體的全程“監視”之下。媒體對危機的新聞傳播，貫穿于危機發生的始終，有時它比身處其中的人更能了解其全貌。
早在1959年，毛澤東同志就在寫給胡喬木和吳冷西的一封信中，說“廣東大雨，要如實公開報道。全國災情，照樣公開報道，喚起人民全力抗爭。一點也不要隱瞞。政府救濟，人民生産自救，要大力報道提倡。工業方面重大事故災害，也要報道，講究對策。”在社會透明度日益增強的今天，媒體作爲推動社會進步的力量，不應該、也不可能被排斥在危機管理之外，這是媒體義無反顧的責任，也是政府危機管理中必須正視的問題。
危機潛在期：媒體會否引發危機
危機事件的生命周期，一般地可分爲四個階段。一是危機潛在期。社會系統或組織較長時間地積累矛盾，危機處于量變階段。這是解決危機的最容易的時期，但是卻因沒有明顯的標志事件發生而不易被人察覺。二是危機突發期。關鍵性的危機事件突然爆發，而且演變迅速。它在四個階段中持續時間最短，但是社會沖擊、危害最大，馬上引起社會普遍關注。三是危機持續期。危機突發事件得到初步控制，但沒有得到徹底解決。四是危機解決階段。危機的四個階段，可以看作是用鍋燒水的過程：從不斷加溫的潛在期，到水沸騰的突發期，在持續一定時間後，或者鍋被煮漏，或者被從火上拿開，總之危機得到解決。
媒體介入危機不同階段所産生的作用是不同的。在危機潛在期，如果媒體能夠及時發現危機存在的前兆向政府傳遞潛在危機的信息，引起有關部門的注意，把潛在危機處理在萌芽狀態之中，就會防範危機的爆發。2001年8月，《財經》雜志以封面文章的形式刊發《銀廣夏陷阱》，引發中國證券市場的軒然大波。這篇經過記者一年多時間深入調查的文章，指出銀廣夏股價過去兩年暴漲的背後，是“一場徹頭徹尾的騙局”。之後，中國證監會對銀廣夏正式立案稽查，多名涉案當事人被移交司法機關，銀廣夏從每股30多元直落到4元多，以16個跌停板創中國股市之最。銀廣夏投資者的巨額損失，又引發大波證券市場民事訴訟和賠償機制建立的呼聲。由此引發公衆對上市公司的信任危機，一定程度上也影響了股市的大幅調整。表面看來，是《財經》雜志的文章引發了股市危機，其實恰恰相反，如果沒有《財經》文章的及時揭發，引起監管部門的重視，廣大投資者可能還要被蒙蔽更長時間，等到泡沫破滅時，可能會出現更大的危機。
另一方面，媒體有可能真的成爲危機發生的“助燃劑”，對危機的發生起到推波助瀾作用。美國“九一一”事件的發生，除了紛繁複雜的國際矛盾，其實也是媒體長期“培養”的結果。長期以來，西方傳媒熱衷于追逐駭人聽聞的恐怖活動的新聞，把血腥、異常奉爲新聞價值的金科玉律。據統計，1981-1986年間，美國三大電視臺(ABC、NBC、CBS)報道的恐怖活動平均每月11起，遠遠超出對貧窮、失業、種族歧視報道的總和。媒體特別是電視畫面，過于渲染恐怖活動的血腥暴力場面，忽視對恐怖分子所受懲罰的報道，客觀上起到了教唆犯罪的作用。而且，當代恐怖組織非常懂得利用媒體的報道，引起社會的注意，甚至還有專攻新聞傳播學的大學生參與其中，幫助制定宣傳與公關策略。恐怖分子明白，即使在城市的一棟樓房裏放一顆很小的炸彈，也肯定成爲西方報紙的頭版或大字標題新聞。正是因爲新聞媒體能使人一舉成名，恐怖分子才樂于鋌而走險，選擇世貿中心大樓等標志性建築進行襲擊。
危機突發期：媒體如何引導輿論
媒體對危機事件的積極介入，只是危機傳播的第一步。一旦危機事件發生，媒體就要積極面對，把社會公衆對危機的輿論引導到有利于危機解決的正確方向上來。如何發揮媒體的積極作用，正確引導輿論，需要媒體全面配合危機處理者，二者達到完美的結合，共同促進危機的解決。下面，以美國“九一一”事件爲例，分析媒體的積極作用。
1、在激發公衆情緒中實現危機傳播的基調統一。危機因其高度破壞性，天然地會成爲公衆關注的焦點，激起公衆的興奮情緒。在危機管理中，公衆的興奮情緒是一道不可逾越的波濤，引導得好，會向著危機管理的有利方面發展；引導不好，則不利于危機事件的處理。媒體是公衆情緒的“風向標”，更是公衆情緒的“催化劑”、“導航員”。“九一一”事件發生後，美國媒體都摒除門戶之見和商業利益，始終和政府保持高度一致，把恐怖活動擺在美國共同利益的對立面，極大地調動起全國人民的積極性。報紙頭版大幅標題多爲“美國遭受攻擊”、“恐怖主義襲擊美國”等，電視充分發揮畫面的煽情功效，反複播放大樓倒塌的畫面，極大地激發起美國公衆的愛國情緒，也滿足了公衆對危機事件最基本的知曉欲望。不至于此，媒體在潛移默化中把公衆對危機的感性體驗，統一到這樣的理性認識：美國遭受了襲擊，我們需要團結對外，一致打擊恐怖主義是當前頭等大事。如果媒體發出不和諧的、與基調相背的聲音，就會被排斥在主流聲音之外。美國之音電臺臺長惠特沃恩和國際廣播局局長康尼夫就因爲美國之音擅自播放采訪塔利班領袖奧馬爾的節目而遭撤職，美國之音電臺也因此丟掉200多萬美元的經費預算。《得克薩斯城太陽報》、俄勒岡州《每日信使報》因爲批評布什的表現而不得不公開道歉，其作者也被辭退。
2、在設置輿論焦點中塑造政府危機管理的良好形象。美國傳播學家M.E.麥庫姆斯和D.L.肖認爲，大衆傳媒具有一種爲公衆設置“議事日程”的功能，大衆傳媒作爲“大事”加以報道的問題，同樣也作爲“大事”反映在公衆的意識當中；傳媒的新聞報道以賦予各種“議題”不同程度的顯著性的方式，影響著人們對周圍世界的“大事”及其重要性的判斷。 任何危機傳播，總會形成一定的輿論焦點，影響人們的觀念。“九一一”發生時，盡管美國政府聲稱爲了國家完全起見，需要隱瞞總統的行蹤，但是布什的身影還是時常在媒體中出現，一會兒“離開佛羅裏達，正在空軍一號”，一會兒“將前往路易斯安娜的空軍基地發表講話”，一會兒出現在教堂，一會兒出現在救災現場。布什政府深知危機公關的精髓，隨時通過媒體把自己的形象展現在公衆面前。這樣的精心設計，獲得了極好的傳播效果。據調查，91%的美國公衆認爲，布什在美國遭受襲擊後領導美國采取反應的表現良好，而在恐怖發生之前，只有51%的美國人認爲布什的表現良好
http://www.66wen.com/05wx/xinwen/xinwen/20061017/45333.html政府危機傳播研究
摘要：政府危機管理是建立高效政府的重要組成部分，從近年來的政府危機事件的解決中，可以看出，政府危機管理中的傳播已經成了政府危機管理不可缺少的一部分，及時的政府新聞發布在突發事件的處理中有著無可替代的重要作用。本文就目前政府危機管理中存在的問題著重分析了危機管理中的傳播，並且研究了其傳播策略。
一、政府危機管理及危機傳播
危機，是對公共安全、社會穩定、國家政權有較大影響的突發的事件或狀態。美國學者羅森豪爾特認爲，危機是指“對一個社會系統的基本價值和行爲准則架構産生嚴重威脅，並且在時間壓力和不確定性極高的情況下必須對其做出關鍵決策的事件。” 從産生的原因看，危機的類型主要有三種，一是自然力産生的天災，如洪水、地震等等。二是人爲造成的人禍，包括全局性的或局部性的社會沖突。三是以自然災害表現出來的人爲危機，如火車相撞、飛機失事、船舶沈沒、核泄露、爆炸等事故，以及大規模的突發性疫病流行所引起的公共衛生危機、三廢排放造成的大規模生態災害等。
危機管理是企業管理中的一個專業術語，現已被廣泛應用于政府管理當中。政府危機管理主要是指政府在危機的産生、發展過程中，爲減少、消除危機的危害，根據危機管理計劃和程序而對危機直接采取的對策，包括危機發生前的有效預防和危機發生後的積極救治。
危機傳播，指針對社會的危機現象如何采取大衆傳播及其它手段，對社會加以有效控制的信息傳播活動。它的目的在于，按照社會傳播和新聞傳播的規律，對危機處理過程進行幹預和影響，促使危機向好的方向轉化。危機傳播是一種在極大時間壓力下對不確定狀態做出的無章可循的傳播，從以往的經驗來看，並沒有一個完整的危機傳播系統，對危機傳播不夠重視。
二、政府危機傳播的意義
從我國的實際情況來看，近些年來我國水災、幹旱、沙塵暴等自然災害頻頻發生，人爲引致的火災、礦難等重大安全事故也不斷發生。在國家的外交層面上，與全球化發展伴隨的是與不同國家間的沖突摩擦時有發生。我國2003年的非典型肺炎是一次嚴重的公共危機事件。在危機初期，政府沒有對事件給予足夠的重視，甚至有些地區隱瞞事實真相，媒體也沒有能夠及時、准確的報道事實真相，沒有意識到事態的嚴重性，爲此造成了在非典爆發前期的危機管理工作沒有做好，它充分暴露了我國政府危機管理能力的欠缺，應對危機事件的能力不足。相對來講，在政府開始重視非典之後，我國政府和媒體選擇了非常正確的做法，及時准確的發布非典的事態發展，並且選擇了合適的發言人，至此，非典才得到了有效的控制，以及廣大人民群衆的積極配合。而在2001年9月的美國發生的恐怖襲擊事件中，美國面對這樣的重大危機事件，在最短的時間內判斷並且做出決定，政府和媒體團結一致，首先讓受衆感受到他們的報道是及時，公正，准確的。大量的現場報道，專家的評說使得受衆完全依賴媒體來得到他們想得到的信息以及引導。這樣，通過媒體滲透政府的意向，也就是水到渠成了。所以，美國的911事件不僅沒有給美國政府帶來災難性的破壞，反而給了政府一個重塑形象的機會。從這兩件事情的發展過程中，我們可以看到，政府危機管理中的傳播作爲政府危機管理已經成了不可缺少的一部分，及時的政府新聞發布在突發事件的處理中有著無可替代的重要作用。
㈠ 有利于與公衆進行有效的信息溝通
政府危機爆發時，公衆最想得到事實的真相。作爲公共事務管理者，政府的職責要求我們迅速通過大衆媒體，在第一時間告訴公衆發生了什麽事情以及政府采取了什麽措施，保障公衆知情權。這將使公衆信任和依賴媒體。這種信任建立之後，將有利于政府和媒體與公衆進行有效的信息溝通。
㈡ 有利于危機事件的妥善處理
及時的新聞發布一般是在政府危機爆發的前期，及時的政府新聞發布，可以使公衆屏蔽各種小道消息，阻止事情向不良狀態發展。上文提到的非典就是一個典型的例子。所以在危機爆發前期及時的政府新聞發布可以爲危機事件的妥善處理創造良好的環境。
㈢ 有利于樹立政府的良好形象
政府危機的爆發，對于政府來講，處理得當的話，是重塑政府形象的好機會。政府新聞發布向社會公衆傳達事件的即時信息、政府的態度、采取的措施、解決的程度，滿足公衆趨利避害的需求，緩和公衆的緊張情緒，取得公衆的理解和支持，這個機會可以樹立責任政府的良好形象。
三、政府危機傳播中存在的問題分析
從傳播學的角度來看，政府危機傳播過程中存在著一些特定的問題，下面就從傳播學的角度，分析一下政府危機傳播中所存在的主要問題。
㈠ 在政府危機管理中，缺少完善的危機新聞體制
政府危機爆發時，不影響正常的社會運轉是政府危機管理所要達到的最好的效果。而在已經發生過的重大危機事件中，我們都沒有看到我們所要達到的效果。不論是在非典時期，還是在南丹礦難中，在危機爆發的前期，政府所表現出來的都是暫時隱瞞事情，不對外發布，而手忙腳亂的准備政策的出臺，這嚴重的影響了社會正常的生産，給國民生産帶來了一定損失。同時我們也應該肯定，在危機爆發的後期，政府做的還是比較好，能夠准確的發布信息，快速的制止謠言，穩定民心，使社會生産重新回到正常的軌道。所以，我們需要一個完善的危機新聞體制，在危機爆發的前期，就應該能夠及時的發布信息，把損失降到最低。
㈡ 在政府危機管理中，沒有能夠很好的利用媒體進行傳播
首先，信息是客觀存在的，作爲新聞媒體，由于第一時間原則，使得各個媒體不管信息的准確與否，在獲得信息之後都搶在第一時間發布。例如，在非典初期，由于我國政府沒有對此危機事件足夠的重視，並且出現了地方政府隱瞞信息的現象，致使各種信息得不到確認，各種謠言四起，搞得人心惶惶。在危機發生期間，其次，由于大家對信息的渴望，各種信息都會傳播的非常迅速，也就是效果的擴大效應。所以，就目前來看，政府沒有很好的和媒體結合起來，進行有效的傳播。
四、政府危機傳播的策略
針對以上提出的兩點問題，對政府危機傳播策略從四個方面提出了建議。
（一） 建立新聞發言人制度
新聞發言人制度是政府危機管理框架的重要組成部分，是政府調節社會公共關系的重要手段之一。在突發事件爆發這種特殊時期，新聞發言人的作用更爲重要。
① 通過新聞發言人這種直觀的、人性化的方式，可以有效地調節公共關系，樹立政府的良好形象。
② 通過新聞發言人制度，可以在政府危機爆發時及時選擇正確的、合適的新聞發言人，提高政府危機管理的工作效率，有利于建立高效的政府。
③ 新聞發言人應該參與危機的處理工作，深入了解危機發生的過程，這樣才能更好的解釋各方記者以及受衆的提問。
（二） 制定危機新聞發布方案
制定新聞發布方案也是爲了能盡快的投入到工作中，提高危機管理的工作效率。
① 爲了制定危機新聞發布方案，危機爆發前的信息管理工作是不可忽視的，也就是對薄弱環節的分析，對一切可能引起危機的信息進行收集整理，並且評估可能造成的損失及其應對策略；
② 在政府突發事件處理預案中，應有明確的媒體應對運作流程，包括通知新聞運作部門以及發布形式等等。
（三） 通過媒體進行有效的信息傳播
在危機爆發時，有效的信息傳播是政府危機管理工作的重要組成部分。
① 選擇信譽好，權威性強的媒體。在危機傳播中，由于各個媒體之間的競爭，搶第一時間新聞將不可避免的使得消息不准確，這會影響到傳播的效果。所以必須選擇權威的媒體來進行傳播。
② 建立完善的危機新聞把關制度。第四媒體網絡的出現，使得新聞把關不像傳統媒體那樣容易把關，而謠言很容易在網絡的溫床上滋生，所以要想進行有效的信息傳播，各個媒體必須要嚴格的把關，避免各種流言的幹擾。
③ 建立健全的危機受衆調查機構。大衆傳媒對受衆進行引導，其效果不僅決定于大衆傳媒自身的引導水平，而且也決定于受衆自身的心裏特征。不同的人對待說服信息，有不同的態度，有的人容易接受，有的人則比較難。受衆調查機構的工作展開非常重要。
（四） 掌握危機新聞發布的原則：時間性、准確性、公開性、一致性
① 時間性。因爲媒體的生命就在于時間性，但是往往因爲搶時間而不顧真實性，這時候政府就應該在第一時間引導輿論，即所謂搶占制高點，先入爲主，先聲奪人，先發制人。掌握輿論的主動權、事件處理的主導權。不求全，只求快，但必須准。不全的可以及時的滾動發布。
② 准確性。危機爆發時，政府應該把真實准確的信息告訴公衆，政府最大的致命傷就是失信于民。政府的工作目的也是爲了更好的爲人民服務，所以千萬不能爲了上述的搶第一時間對公衆不負責。
③ 公開性。公衆有知情權，尤其在危機發生時，這種需求更加的明顯。政府和媒體應該不對公衆隱瞞任何事實真相，謠言止于公開，這將有利于危機事件的解決。
④ 一致性。這裏指的是口徑一致。不管是事件處理者還是新聞發布者，或者是政府最高首長，以及與事件有關並可能接觸媒體的人，對外公布的口徑只能是一個，不能提供互相矛盾的信息。溝通口徑不一致，溝通就會變成危機。
以上是筆者對當前政府危機管理中傳播策略問題的一些看法和建議，希望對政府危機管理會有所幫助。
http://nnaayywater.bokee.com/3578182.html構建民族地區危機管理體系＞楊安華 李 洪 唐雲鋒
一 問題的提出
二十世紀90年代以來，各種公共危機事件在中國不斷出現。「9．11」事件及非典危機的發生，使公共危機引起了世界範圍內的極大關注。正是在這一背景下，近年來，危機管理逐步引起了中國政府的重視，不少學者也開始著手公共部門的危機管理研究，並取得了相當成果，不僅出現了大量研究危機管理的論著，一些公共危機管理專家也開始嶄露頭角。然而，中國廣大民族地區的危機管理至今未引起人們的足夠重視，相關研究成果並不多見。這於中國大力實施西部大開發戰略及全面建設小康社會和現代化的宏偉目標是很不相適應的。事實上，同中國其他地區相比，民族地區危機形態更為複雜多樣，危機意識更淡薄，危機應對能力更差，而危機承受能力更脆弱。
公共領域的危機是多種多樣的。人們一般把危機劃分為自然的和人為的危機。要一一列舉各種危機也許不太容易，但是，有幾種類型的危機由於其對人類的危害程度較大而引起人們的普遍關注，如地質和氣候因素所引起的危機，典型者包括地震、海嘯、洪水、熱帶風暴、火山爆發、山體滑坡等；環境因素所引起的危機，典型者包括旱災、饑荒、環境的惡化、沙漠化、害蟲災害等；工業和技術系統的失敗所引起的災害和危機；戰爭和衝突引發的危機，如軍事入侵、暴動、恐怖主義等；大規模的傳染病所引起的公共衛生危機。在中國廣大民族地區，公共危機集中表現為地震、泥石流、山體滑坡、水災、旱災、火災、傳染性疾病、生態危機、民族衝突以及異常的民族信仰引發的民族災難等。如：
1996年2月3日19時14分，雲南省納西族聚居地麗江發生7.0級地震。主震發生後又發生餘震2529次，最大的一次為6級。地震波及範圍相當大。麗江、鶴慶、中甸、劍川、洱源等地建築物遭受不同程度的破壞。麗江縣城及附近地區約20％的房屋倒塌。受災鄉鎮51個，受災人口達107.5萬，重災民有30多萬。人員傷亡人數為17221人，其中309人喪生，3925人重傷，房屋倒塌35萬多間，損壞60.9萬多間，糧食損失3000多萬公斤，直接經濟損失達40多億元人民幣。
2002年8月，雲南省民族地區遭遇空前的滑坡泥石流災害，8月10日，思茅地區普洱哈尼族彝族自治縣、怒江傈僳族自治州福貢縣發生泥石流災害；8月12日至14日，昭通市鹽津縣、蘭坪白族普米族自治縣、新平彝族傣族自治縣發生大面積山體滑坡和泥石流災害；8月17日，國家重點工程小灣電站建設工地發生泥石流。滾滾泥石流夾雜著淤泥、石塊、樹枝，向村莊和田野蔓延，造成了極大的危害。如新平縣水塘鎮芭蕉樹，泥漿和石頭像波浪一樣洶湧而下，不到三分鐘時間，整個村子全被埋沒。截至8月16日，雲南省共有231人在洪澇、泥石流、滑坡等自然災害中喪生。 2004年7月，雲南德宏州盈江縣、怒江傈僳族自治州等地發生泥石流和山體滑坡等災害至7月23日，已死亡人數增加到26，而整個雲南因泥石流等災變而死亡的人數此時已經超過了100人7。 2003年7月上旬，湘西州遭受了特大洪災，全州8個縣市全部受災，重災人口達160萬，直接經濟損失達30億元，給本來就貧困的湘西人民帶來了雪上加霜般的巨大傷害。
筆者所熟悉的湘西土家族村寨雙鳳村8，近60年來，發生了多種類型的突發性危機事件，包括傷寒和鼠疫等傳染性疾病、重大水災、山體滑坡、大饑荒等，同時受到2003年全國性的「非典」、禽流感的威脅，生命和財產安全受到嚴重威脅，具體情況如下表：
雙鳳村突發性危機事件情況表
危機名稱 發生時間（年） 造成的損失
鼠 疫 40年代 村民感染大部分，死亡60人
傷 寒 1984 村民感染過半，縣衛生院駐村治療2個多月，死亡3人
饑 荒 1959-1960 一共餓死80人，佔當時村寨總人口的2/5
洪 災 1993；1995；2000 1993年、1995年洪災分別沖走田地40畝和60畝；2000年洪災造成村公路大量毀壞，沖走茶林10畝、稻田6畝（村寨共200多畝田地）
非 典 2003 為全國性傳染性疾病，對5名外出打工回村人員進行一段時間的隔離觀察，最終無人感染
資料來源：本資料為筆者調查所得。2003年7-8月，筆者參加了由雲南大學主持的全國少數民族村寨大調查──土家族的調查，雙鳳村即為調查點。調查組成員共7人，在該村做了為期一個月的田野調查。
近年來，隨著國際範圍內各種危機事件的頻繁發生，中國民族地區危機事件也呈明顯上升趨勢。這些突發性危機事件，不僅在相當程度上威脅著少數民族人民的生命安全，而且由於各種危機事件所造成的巨大經濟、財產損失，嚴重阻礙了民族地區社會經濟的發展乃至社會穩定，阻礙了民族地區人民全面進入小康社會和現代化的進程。
與漢族地區相比，民族地區危機意識更淡薄，應對危機的能力更差，危機承受力更弱。
從近年來對突發性危機事件的處理看，中國民族地區危機管理能力是相當弱的，同中國其他地區相比，由於交通閉塞、經濟、技術落後、各民族地區複雜的地質地貌以及少數民族普遍存在的聽天由命的傳統觀念，民族地區應對危機事件的能力更弱，危機與危機管理意識更淡薄，當發生地震、泥石流、山體滑坡、水災以及傳染性疾病等危機事件時，當地政府往往表現出無能為力，百姓則要麼認為是妖魔出現，要麼覺得司空見慣，於是乎，在危機面前，要麼求神拜佛，要麼是聽之任之，而未能採取有力的危機防範、應對與管理措施。主要表現為：政府危機管理意識淡薄，應對危機的能力不高；交通、通訊不發達，資金短缺，技術落後；危機管理人才奇缺；民眾缺乏危機意識，聽天由命的觀念普遍。危機一旦來臨，其所受的打擊則往往是災難性的，如前文所說2002年與2004年上半年雲南思茅與德巨集地區泥石流不僅造成了大量人員傷亡，給此地經濟的打擊也是致命的，使得不少人無家可歸，莊稼顆粒無收，不少本來已經脫貧的人們，在危機中，再次被推向貧困的深淵。
因此，從中國民族地區危機與危機管理現狀出發，構建現代化的危機管理體系，提升民族地區政府與社會的危機管理能力，不僅是保證民族地區人民生命、財產安全與社會穩定的需要，而且是民族地區全面實現小康社會和現代化的重要保障，也是西部大開發的宏偉戰略取得更大成功的重要條件之一。
二 中國公共危機管理研究現狀及簡評
危機理論是西方政治學研究的傳統課題，主要分析政治危機，包政權與政府的變更、政治衝突和戰爭等。其目的在於探索政治危機的根源，尋求處理和應對政治危機、維護政治穩定的方法。危機管理研究起源於企業管理理論。國際上公共危機管理領域最具影響力的理論著作主要有巴頓所著的《組織危機管理》、希斯所著的《危機管理》、羅森塔爾的《危機管理:應對災害、暴亂與恐怖主義》及沃的《應對危機四伏的生活:突發事件管理導論》等。美國「9·11」事件後，公共部門的危機管理在國際範圍內引起極大關注，國際上對公共危機管理的主要注意力很快集中到反恐怖主義的國家安全領域。
與國外相比，中國有關公共危機管理的研究起步晚，大的課題可追溯到中共黑龍江省委黨校劉斌研究員、劉家順研究員、東北林業大學王永青教授等承擔的國家哲學社會科學「八五」規劃重點研究專案「政策科學研究」，其最終研究成果中已經涉及到公共危機與政府責任問題。9·11事件之後，公共部門危機管理才引起了中國政府與學者的高度重視，一些課題相繼出現：中國科學院牛文元教授、北京大學丁元竹研究員、中國人民大學張成福教授、孫柏英教授、中國社會科學院馬曉河和台灣空中大學洪秀菊博士、瑞典Crismart的Bengt Sundelius 教授、Eric Stern 博士等先後對中國公共危機管理與政府責任問題相關領域進行了深入的研究，其主要內容包括群體性重大事件、官員腐敗案件屢禁不止、惡性生產交通安全事故、糧食安全問題、大江大河特大洪澇災害、社會保障失衡引發弱勢群體社會不滿意度增高、「法輪功」邪教活動、黑社會組織犯罪等。
2003 年「非典」之後，中國公共危機管理研究集中到公共衛生與健康、社會保障與弱勢群體保護、政府問責機制建設與公共服務等領域。中科院-清華大學國情研究中心胡鞍鋼教授、王紹光研究員、周建明研究員等主持的課題，針對日益突出的社會不平等、不公平、不穩定及其他社會危機，明確提出以國家基本制度建設為中心的戰略構想，目的在於通過國家制度建設消餌社會危機；清華大學公共管理學院薛瀾等主持了「社會變革中突發事件應急管理」課題，課題成果著作《危機管理:轉型期中國面臨的挑戰》從社會轉型期的時代大背景探討了中國現階段危機形態的根源和特徵，勾勒出了中國現代化危機管理體系的基本框架，為促進公共治理結構的順利轉型和社會的協調發展提供了可資借鑒的模式。2003 年4 月，清華大學公共管理學院成立了「SARS 事件危機管理課題組」，到6 月底，該課題組在三個月內共提供了32 份SARS 專題報告，並形成專著──《透視SARS:健康與發展》。近兩年來，一些新的研究成果不斷出現，《中國行政管理》等期刊成了刊發這類文章的重要陣地。這些研究大多從政治學或社會學角度對各種公共危機進行分類，注重於危機產生的政治學或社會學原因分析，著重研究危機管理的組織戰略決策問題與政府對公共危機事件的回應，從優化公共治理結構的角度研究政府管理體系完善問題，研究成果具有較強的政策參考價值。這些研究筆墨主要集中於探討城市危機事件對公共管理的影響及應對措施，而未將研究真正深入廣大農村和民族地區。
2003 年，中國農業科學院農業經濟研究所迅速成立了「非典與中國農業、農村經濟」應急課題組，成員王東陽認為，從「非典」看中國社會，它給中國農業和農村經濟既揭示出社會危機，又提出新的挑戰並帶來發展機遇。之後，湖南農業大學成立了「農村公共危機管理」應急課題組，著重對中國農村公共危機展開經濟學分析，課題組主要成員李燕淩等認為通過分析認為中國農村公共危機產生的根本原因是農村公共投入太少、投資結構不合理，並提出了從農村公共產品供求關係模型，來分析中國農村公共危機產生的經濟學原因的新觀點，同時，也提出了建立農村公共危機管理機制的政策建議，具有一定的針對性和創意。在一定程度上說，以上兩個課題組的研究拓展了中國危機管理的研究領域，即將中國公共危機管理的研究從城市推向農村。
另外，管理或危機管理理論開始引入治理洪災、水土流失等自然災害領域。其中程曉陶在洪災研究中，較早引入了管理理論；董浩在關於治理山區小流域災害的研究中，初步構建了山區小流域災害危機管理系統13；最近，中國國際減災委員會副主任李學舉則在〈中國是自然災害與災害管理〉14一文中正式提出了對自然災害進行管理的觀點，從而強調了必須對自然災害進行有效的管理而不僅僅是治理；劉智勇等人更是明確提出有必要構建公共危機管理學15，不僅看到了加強公共危機管理的重要性，而且將這一重要性提升到一門學科建設的高度。
綜觀這些研究，我們不難發現，基本上是從社會制度的角度來分析危機的誘因與特點，並從政府的維度提出應對、管理危機的策略的，而沒充分認識到民眾尤其是普通百姓在危機管理中的基礎性作用。其中大多數又是從宏觀上進行分析與探討，針對性和可操作性不太強，因而難以解決各不同地區、不同民族的實際問題。
當國內外有關公共危機管理的研究進行的如火如荼時，中國廣大民族地區卻仍然少人涉足。目前筆者所了解的比較有代表性的是蘭州大學高永久教授的有關西北少數民族社會穩定預警系統的研究，他主持的國家教委人文社會科學研究「九五」規劃專案──《西北少數民族社會穩定機制研究》試圖通過構建社會預警系統，從民族心理的調節功能出發，以保證民族社會的穩定。可以說，高永久的研究拉開了中國民族地區危機管理的序幕。吉首大學楊庭碩等人在《人類的根基》一書中，從生態人類學的視角，提出了採用「文化誘導法」和「文化要素嫁接法」救治水土流失等自然災變的理論，強調了民族文化在治理民族地區自然災害中的獨特作用，同時將自然科學與社會科學方法想結合，頗具創意，但強調的只是治理水土流失的方法，而未能上升到危機管理的高度。
近年來中國民族地區危機事件的頻發度與危害的嚴重性均呈上升趨勢，已經明顯阻礙了民族地區的經濟發展乃至社會穩定。前文所述有關公共危機管理的研究，由於多是從宏觀上與政府層面上以及城市範圍內入手的，因而難以適用於民族文化多樣、地域文化複雜的廣大民族地區。因此，迫切需要建立適合民族地區、行之有效的危機管理體系，以達到有效地預防、回應、化解和消弭各種危機的目的。然而，為甚麼進行該領域危機管理研究的學者並不多呢？個中原因，一方面，對於危機管理研究人員而言，雖然具備相當的危機管理能力與理論知識，但對民族地區情況了解不夠；另一方面，於廣大民族學者而言，儘管對各民族文化與民族地區種種危機深有感觸，但缺乏良好的危機管理理論基礎。因而，二者在該領域難以形成深入的研究。事實上，同中國其他地區相比，由於交通閉塞、通訊不發達、經濟、技術落後、複雜多樣的地質地貌以及少數民族普遍存在的聽天由命的傳統觀念，民族地區危機與危機管理意識更淡薄，應對危機事件的能力更差，該地區危機形態也更為複雜。
前文所述國內外有關公共危機管理的研究成果，或許不一定適合中國各民族地區，然而，卻為中國民族地區危機管理研究提供了思路和理論基礎；隨著民族學者對中國各少數民族尤其是其傳統文化與生存環境的深入研究，也為我們深入研究民族地區危機管理研究提供了豐富的資料和堅實基礎。
基於此，本文將結合管理學、政治學、民族學與生態人類學等學科知識體系，運用多學科方法，試圖通過對中國民族地區危機與危機管理現狀的考察與分析，根據民族地區各民族的具體情況，包括各民族傳統文化、生存生境等，構建一個適合民族地區各族人民的現代化危機管理體系，以提高民族地區的危機管理能力。我們的研究既注重運用當代危機管理理論和高科技知識，同時充分重視各民族傳統文化體系在民族地區危機管理中的價值，尊重各民族立足於傳統民族文化維繫的生存生境；既主張政府在民族地區危機管理中的重要作用，同時主張發掘和利用各民族傳統智慧。
三 構建民族地區危機管理體系
危機管理是一個通過危機預警、危機防範、危機處理，以實現避免、減少危機所造成的危害和損失，並從危機中開拓出新的發展契機為目的的過程。危機管理體系是一個由高層政治領導者的直接領導和參與下，通過法律、制度、政策的作用，在各種資源支援系統的支援下，通過整合的組織和社會協作，通過全程的危機管理，提升政府和社會的危機管理能力，以有效地預防、回應、化解和消弭各種危機，從而保障公共利益以及人民的生命、財產安全，實現社會正常運轉和可持續發展的全面的、整合的體系。但在中國民族地區，因為交通閉塞，經濟、技術相對更為落後以及由於各少數民族傳統文化的差異，造成了各民族對危機認識的差異，而各民族生存環境的不同，使得各民族地區的危機呈現出多樣性與複雜性；另外，各民族在與大自然長期的相處與鬥爭中形成了各具特色的應對危機事件的能力和經驗，所以，在構建民族地區危機管理體系時，一方面應該運用現代危機管理理論，同時必須立足於各民族地區的具體情況，因地制宜，構建適合於各民族地區的、由政府和各族人民共同參與的現代化危機管理體系。只有這樣，才能有效預防和控制危機，將危機損害降至最低。
（一）建立和完善適合民族地區的危機管理機制
1 建立適合於民族地區的危機管理組織結構
民族文化因素能加大危機管理的難度，各民族地區特殊生存環境也使得各地區危機變得複雜多樣。中國民族地區，由於地域遼闊，民族眾多，使各民族文化賴以生存與發展的自然環境、產業經濟、歷史經歷及宗教信仰明顯不同，從而形成了多層次、多元化的民族文化和地域文化。這種獨特而又複雜的多民族社會文化環境，客觀上決定了各民族地區內部不同民族、不同地域的各民族價值取向、危機意識以及應對危機的方法與策略都有較大差異，因此，在構建危機管理組織結構時，除了考慮與國家體系銜接，還必須考慮各民族的具體情況包括民族文化與地域文化，建立和完善適合於本民族的危機管理組織結構：西藏、寧夏等五個省級少數民族自治區及雲南、貴州、青海等應在省級部門設立常設危機管理指揮中心，由政府主要領導人擔任總指揮，一方面負責各部門與省內各民族危機管理政策的協調，另一方面領導和指揮各種危機事件的處理；由專業人才專司其職，負責應對危機與危機管理教育、培訓以及危機管理的具體工作；省級以下地方政府也應該成立相應的危機管理指揮部，專門負責該地區危機事件的應對與處理工作；在鄉鎮、村以及村寨，得配備危機管理人員，其中鄉鎮級可由武裝部長兼任，村與村寨由村長、寨老兼任，主要負責危機資訊的收集和上報。
2 建立危機管理的資訊系統和決策支援系統
危機管理，無論是危機的預防、準備，還是危機的回應和危機後的重建，必須建立在準確、全面、適時的資訊基礎之上；危機管理的政策制定、危機決策也離不開決策支援系統的支援。危機的最大特點之一在於不確定性和環境的複雜性，這樣，完善的資訊管理對於危機管理能力的提高至關重要。一個比較完善的危機管理資訊和決策支援系統包括: 資料庫、知識系統、規範模型、危機的預警系統、電子資訊技術的應用平台等。這些方面，正是民族地區的薄弱環節，因此，在中國廣大民族地區，應加大危機管理的資訊系統和決策支援系統建設的力度，要把現代資訊技術運用於危機管理之中，依靠科技力量，提高民族地區政府危機管理的能力。
3 為民族地區危機管理提供充分的物質和財政資源支援
物質資源和財政資源是政府危機管理的基礎，而這二者的相當匱乏，正是造成中國民族地區應對危機事件能力弱的重要原因。一方面，政府要加大直接服務於人民的基礎設施的投入，民族地區各級人民政府要把危機管理的預算納入政府的預算體系之中，政府應設立必要的專項基金，用於應對各種突發事件和危機；另一方面，省州級危機管理指揮中心（部門）應設置「應對危機資金籌備委員會」，專門負責向社會各界（主要是大型企業、慈善機構及國際社會、國際組織）籌備資金，同時建立監督的制度和程式以保證基金的合法、合理以及有效的使用；政府還有必要建立完善各種戰略性資源的儲備制度，建立資原始目錄，以便在關鍵時期有效地調動資源。
4 建立有效的危機管理的溝通機制
有效的溝通機制在危機管理過程中發揮著十分重要的作用。明智地、及時地進行資訊溝通，即使不能防止危機的發生，也可以控制危機及其影響；良好的資訊溝通，可以加強反危機的協調工作；良好的溝通可以防止資訊的誤傳和謠言的傳播；在危機發生時，政府與民眾的及時溝通還可以起到穩定民心、警示、教育、監督等多種作用。危機管理過程中的溝通主要包括政府與民眾之間的溝通、政府與新聞媒介之間的溝通、政府部門之間的溝通、民眾之間的溝通。不管那種形式的溝通，一定要保障資訊的及時、準確和客觀；要保證重要通訊基礎設施的安全和資訊溝通渠道的暢通；要建立制度化的資訊公開和發布制度；對民眾之間的資訊傳播加以有效引導，以防止各種誤傳和謠言流傳。
民族地區，由於交通不便，現代通訊不發達，溝通渠道很不暢通，更容易造成資訊的誤傳和謠言的傳播。關於這一點，歷史與現實都已經給了我們深刻的教訓。當危機發生時，由於各級缺乏良好的溝通渠道，妨礙了對危機事件的及時上報，也制約了各級之間有效的溝通。在資訊的溝通與傳播上，我們可以借鑒日本通暢的防災網路。在中國中央，應該建立「中央防災網」下達、上傳各種災害資訊；而在中國民族地區，需建立專門的「危機溝通電話」 制度，即至少開通一條如火警（119）或匪警（110）一樣的防災或危機事件報告電話專線，溝通民族地區省、州（市）、縣、鄉（鎮）、村、寨各級，一旦危機發生或發現有危機或災害發生的苗頭，便可通過電話及時上報；上下各級也可通過此電話進行溝通；百姓還可以通過撥打此電話諮詢辨認與處理突發性危機事件的有關知識。
這一點應結合目前中國扶貧開發政策，將建設危機管理溝通機製作為民族地區扶貧開發的一項重要內容來抓，加強民族地區通訊建設力度，盡快做到村村通電話（每個村子至少安裝一部程式控制電話），以做到資訊的有效傳達與傳播。
5 加強危機管理意識及應對危機的教育
危機意識是制導危機事件的前提性意識。對於政府而言，「危機意識是這樣一種思想或觀念，它要求一個組織的決策者和管理者從長遠的、戰略的角度出發，在和平發展的時期，就抱著遭遇和應付危機狀況的心態，預先考慮和預測組織可能面臨的各種緊急的和極度困難的形勢，在心理上和物質上做好對抗困難境地的準備，預期或提出對抗危機的應急對策，以防止在危機發生時束手無策，無法積極回應，而遭受無法挽回的失敗」。對於任何一個負責任的政府來說，都必須有強烈的憂患意識與危機感，並會採取相應的應對措施，增強國民的危機意識。如日本為了提高國民防災救災意識，將每年9月1日定為「防災日」就頗具借鑒價值。近年來政府對各種危機事件的處理已經表明，中國政府危機意識不強，危機意識淡薄正是中國民族地區普遍存在的問題。在中國民族地區，不僅一般百姓缺乏危機意識，各級政府官員的危機意識也十分淡薄，集中表現為各級政府官員對危機的防範意識不強，對可能引起危機的不確定因素、危機爆發的徵兆、信號和結果等知識缺乏應有的了解，對危機的嚴重後果缺乏認識。未能在危機的源頭上很好地控制危機苗頭，從而使政府處於一個被動局面。危機管理的能力，取決於多種因素，政府官員和公共管理者的危機管理的意識、知識、能力，以及整個社會公民的危機意識。因此，強化危機管理的教育是政府危機管理系統的一個不可缺少的組成部分。因此，筆者建議:把危機管理的教育和培訓納入民族地區政府官員和公共管理人員的教育和培訓之中，而且將每年的5月1日定為「防災日」，因為每年5-8月為民族地區山體滑坡、泥石流、洪災、旱災的頻發期，在這一天舉行由各級政府官員參加的全國性綜合防災訓練，一方面可增強危機意識，另一方面，通過防災演習和操作，讓各政府官員提高災害應對能力。在民族地區基層，一方面加強對百姓的危機意識的教育與宣傳，並以科學的方法與態度引導少數民族人民對於各種危機事件的認識；另一方面利用各種形式對百姓進行危機管理知識和技能的傳播和教育，不僅提高他們的「自救」能力，同時增強他們的「共救」與「公救」能力，使他們在立足於本民族經驗的基礎上，能夠用科學的方法來處理危機事件，從而全面提升應對危機的能力。
（二）發揚、借鑒各民族傳統文化，發掘、利用各民族傳統智慧
羅伯特‧希斯和中國的張成福教授都意識到了文化在危機管理中的作用。前者認為，民族文化因素能加大危機管理的難度，後者主張把危機管理同文化建設結合起來。但是，民族傳統文化卻並未引起危機管理學者們的足夠重視。在筆者的田野調查和研究中，看到了各民族傳統文化與民間智慧在危機管理中不可替代的重要作用。
中國民族地區，雖然普遍存在危機與危機管理意識淡薄的現象，危機管理能力也有待提高，但是，在親和大自然、適應大自然以及與大自然長期的鬥爭中，各少數民族形成了自己獨特的生存能力與適應環境的能力，也積累了一定的應對危機與管理危機的經驗與方法，這些東西成為其傳統文化的一個重要組成部分。他們之所以能生存發展，與這種能力的形成是分不開的。構建民族地區危機管理體系，需要保持民族文化的傳承性，應該充分認識千百年來延續至今的傳統民族文化體系在少數民族危機管理中的價值，尊重各民族立足於傳統民族文化維繫的生存生境，而不是簡單機械地拋棄或否定傳統文化。即構建民族地區危機管理體系不能單靠外援式或政府強制式推進，而是要靠民族傳統文化與現代高科技的相互結合，充分發揮民族文化多樣性優勢，調動各民族內在的積極性，讓各民族的危機管理成為內源式的危機管理。因此，在構建民族地區危機管理體系時，應充分發揚和借鑒各民族傳統文化，如侗族地區的「款」組織，就是長期以來形成的一個堪稱有著嚴密組織的治安聯防、防範森林與居室火災、控制傳染性疾病擴散和傳入的危機管理系統，很值得借鑒與發揚。我們不妨做一個簡要介紹。
「款」是侗族社會特有的產物，它以氏族血緣關係為核心，以地域為紐帶的組織形式。嚴密有序的款組織大體分為四級，即小款、大款、中款和聯合大款。小款是侗族社會政治制度形態的基層組織，一般由一個自然村寨──往往是一個房族組成，或是一個大的村寨加上鄰近的小村寨組合而成。中款則是由幾個小款構成。大款是由較大區域的若干中款組合而成。聯合大款是由若干大款或絕大部分侗族地區聯合而組成的。為了應對重大危機，歷史上，侗族地區曾出現過九十九個款區相聯合的聯合大款，其範圍已經涉及今黔、湘、桂三省區比鄰的整個侗族地區，歷史上稱為「九十九公合款」。
每個款區都有款首、款頭或頭人。款頭都由群眾推選，一般都推選富有社會生活經驗、有才幹、又處事公正的中老年人。「款首」負責召集款民制訂款規，並執行款規。有人觸犯款規時，則召集群眾大會，宣布犯規事實和處理決定，不草率處事。群眾對款規視為清規戒律，不敢冒犯，對款首、款頭則抱有敬而畏之的心理。對於款首越軌或誣陷行為，要由群眾討論從重處理。
無論小款或大款，都有集會議事的地點，稱「款坪」，或「款場」。大款、小款都有一定的組織形式，小款有款頭三五人，大款七八人，多到十幾人，形成一個領導集體，共同處理款區發生的問題。款頭之下，設收支一人，負責款區的收入、支出、結算、公布；還設專職「長撥」一人，一般10至20華裏設一撥（以村寨是否處於交通重要位置而定），「長撥」平時負責公共場所的柴火供應，有事擊鼓鳴鑼，或傳喚村民集會、鳴放信炮、傳遞信件等；如遇緊急情況如匪患或火災，「長撥」用一塊木板系以火柴、雞毛向鄰村報警，稱「火報文書」或「飛報文書」，表示事急如火，須飛速支援和緊急防禦。鄰村獲此資訊，一面召集男丁，身帶武器直奔指定地點，把關守口；一面派人前往起事村寨支援，同時將此信由本村「長撥」，飛報有關村寨。霎時間，村寨森嚴壁壘，援軍蜂擁而至。若是村寨發生傳染性疾病，由款首或款頭在村口高挂以白紙或紅布做的警示，以告誡外人不要進寨；當得知外地發生傳染病，則派人把守寨口，嚴防外人入寨，以防疾病傳入。
侗族地區的這種款組織，歷史上，對侗族社會的穩定、治安的維護、突發性危機事件的應對與處理、傳染性疾病的控制等起到了重要作用。如今，款組織在湖南、廣西及貴州的侗族社會仍然影響不小。如果借鑒這種組織，並以現代通訊設備與科學觀念對其進行適當改造，將是一個高效、完善的危機管理系統。而類似於這樣的組織，在其他少數民族中也不同程度地存在。這種合款組織不僅可以在同一民族內進行，在政府的引導下，還可以跨民族進行，即同一地區的不同民族可以通過各種形式合款，以增強本地區應對危機的力量；不僅如此，為了應對重大危機，不同民族還可以跨地區合款。這樣，當某一地區發生重大危機事件時，便可通過款組織有效調動各地人力、物力，共同應對災難。
發揚與借鑒各民族傳統文化應對突發性危機事件不僅可行，而且可以充分調動民間力量在應對危機事件中的積極作用，因為只有各民族的傳統文化可以將多方力量凝聚起來，形成穩定、持續的社會動力，將危機管理的社會活動持續下去。如果危機管理活動與各民族傳統文化脫節，相關民族的成員參與危機應對與管理的積極性將不能全面調動；如果危機管理各項措施根植於各民族的傳統文化之中，那麼各民族人民就能夠將其與自己的傳統文化結合起來，使之融入其日常生活之中而成為生活方式的一個方面，即成為一種內源式的管理模式，從而大大減輕政府危機管理的成本，提高效率。
不僅如此，發掘和利用各民族傳統智慧還是成本最為低廉的危機管理手段。傳統文化並非孤立地存在，而是與當地社會的生產和生活有機地結合在一起。不管哪種傳統文化都必然包含著有利於相關自然生態系統穩定延續的積極因素──智慧、觀念、技術、技能等等。當事的個人在其日常活動中，往往是在下意識的狀況中貫徹了傳統文化的行為準則，傳統文化的應對特定環境中的危機的智慧與技能在付諸應用的過程中，可以不必借助任何外力推動，就能持續地發揮作用。由於不必依靠外來的投資，而是靠文化的自主運行去實現目標，因此，也是一種最經濟的危機管理方式。如生息在中國西南水土流失敏感地帶的侗族、水族、苗族和土家族，其傳統的治水治土的辦法是在陡坡地段預留一到三米寬的水平淺草帶。14 靠這樣的淺草帶去截留山坡下泄的水土，實現了重力侵蝕嚴重山區的水土流失綜合治理，從而能有效防止水土流失和山體滑坡等生態危機，且其成效持續而穩定，並不比任何高精尖工程遜色。遺憾的是，隨著科技的發展，這樣的民族傳統智慧似乎愈來愈為人們所忽視和遺忘，做了不少費時費力卻成效並不顯著甚至起重大負面效應的事情。因此，在構建民族地區危機管理體系時，我們在運用高科技手段和現代危機管理理論的同時，也應該高度重視各民族傳統智慧，發掘和利用各民族文化中的這些積極因素。
（三）將應對突發性危機事件作為民兵組織的主要職能之一
將應對危機事件作為民兵訓練的主要內容之一，使民兵成為應對突發性危機事件的主力軍。民兵是中國武裝力量的重要組成部分，是維護國家安全與穩定的一支戰略力量。正如《中華人民共和國兵役法》第三十六條規定的：「民兵是不脫離生產的群眾武裝組織，是中國人民解放軍的助手和後備力量。」 少數民族地區的民兵組織，不僅是增進民族團結的紐帶，而且是鞏固基層人民政權、維護社會穩定的重要保證。然而，中華人民共和國成立以來，由於相對和平的國際國內環境，中國民兵的作用並沒有得到充分發揮，民兵訓練也大都流於形式，不少地區的民兵組織幾乎處於名存實亡的癱瘓狀態，這種情況在少數民族地區尤其普遍。其實，民兵的作用與職能也是應該與時俱進的。在國際社會相對和平、中國進入加快推進社會主義現代化建設新的歷史時期，形勢已經發生了很大變化──和平與發展成為時代主題，民兵的職能也應該隨時而變。以前，為了維護邊海防地區安全、應付邊境突發情況和維護社會穩定，曾在基幹民兵組織中建立應急分隊，民兵應急分隊自組建以來，在維護社會治安、保衛邊海防安全和搶險救災等方面發揮了重要的作用，成為應付突發事件、維護社會穩定的一支骨幹力量。筆者以為，在當今，我們應該進一步發揮民兵組織在應對突發性危機事件的骨幹作用。將應對突發性危機事件技能的訓練提高到與軍事訓練同等重要的地位，以增強民兵應對危機的能力，不僅能充分發揮民兵組織的應有作用，啟動民兵組織的活力，同時，可大大提高民族地區應對突發性危機的能力。具體做法是：首先由省級相關部門選派危機管理專家對各民族地區民兵骨幹進行培訓，向他們傳授應對突發性危機事件的相關知識和技能；之後，將應對突發性危機事件作為各民族地區民兵訓練的重要內容之一來進行，每年集中訓練一次，由民兵骨幹對各民族地區的民兵進行該方面技能的訓練，內容包括資訊的收集、危機的識別、危機的應對以及危機的善後處理等。該工作可以結合當前的民兵整組工作，指導人武部完善民兵應急預案，利用春節前夕外出打工民兵返鄉之機，開展形式多樣的危機意識教育和技能培訓。通過這樣的訓練，使民兵成為應對突發性危機事件的專業化團隊。針對危機的需要，與日常社會服務相結合，組建危機治理的基幹力量。在團隊中配置一定的通訊、交通和保障等裝備，定期性地進行類比危機的訓練，探索新技術、新方法。
（四）加強國際聯繫，借助國際資源
加強國際聯繫，借助國際資源在公共部門的危機管理的研究中已經達成了共識。因為在全球化的時代，一個國家或者地區出現的危機，不可避免的會產生國際化的影響。危機管理問題一直是國際社會、國際組織和地區組織十分關注的一個問題。預防和管理各種各樣的危機和災難一直是聯合國長期以來所致力於的事業。聯合國的人道事務協調辦公室（OCHA）、聯合國難民事務各級委員會、世界糧食計劃、聯合國兒童基金會、世界衛生組織直接介入危機和災變的管理。在國家層次，聯合國開發計劃署直接代表聯合國協調危機管理事務。國際氣象組織、國際糧農組織、國際紅十字會和國際紅十字聯合會也介入國際和地區性的危機管理。在這個更加變得相互依賴的世界中，中國政府有責任，也有壓力與國際組織在危機管理方面加強聯繫、擴展合作。在危機管理上，我們要積極爭取國際性的組織和地區性的組織在資金、人員、技術、教育和培訓、以及道義上的支援，同時加強與國際組織在資訊方面的溝通。在中國民族地區，由於交通不便、經濟、技術落後、物質資源匱乏，當發生重大突發性危機時，加強同國際社會的聯繫，借助國際資源，顯得尤為必要。如中國雲南省納西族聚居地麗江1996年發生大地震後，通過多種有效渠道，向外國政府和國際性組織求援，獲得了日本、荷蘭、泰國等國政府、香港樂施會及香港愛民會等民間組織的巨大支援，接收到了大量國際性的緊急救助資金和物資，這些資金和物資對抗災減災、渡過難關和災後重建工作都起到了極為重要的作用。
然而，目前中國的狀況是：幾乎所有民族地區都未同國際社會與民間組織建立正式的聯繫與交往渠道，而雙方長期性、制度化的聯絡幾近空白。
因此，在民族地區，各級政府應該盡可能地建立同國際社會有效的聯繫與溝通渠道：首先要在省級部門設立常設機構，並有人專司其責；其次要建立通道，以便能有效聯絡；第三要確立互訪機制，平時加強事業與情感聯繫，增進了解，加深感情，以綢繆於未雨之前。當危機發生時，通過與國際組織的聯繫，取得國際社會的支援，這樣，不僅能在物資上獲得援助，還能在技術、道義上得到大量支援，從而幫助災區順利戰勝危機。
另外，由於民族地區各民族傳統文化、地域文化差異大，在構建民族地區危機管理體系的時候，也應該充分考慮各民族的不同文化和生存環境，管理策略得因民族和地區的不同而有所差異；針對各種不同類型的危機，其應對與管理措施也應該是不一樣的。
總之，科學的民族地區危機管理體系應該是一個由各級政府大力支持並積極參與，同時立足民族地區，利用民間力量、民兵組織及國際資源，既充分運用現代科技力量，又廣泛借鑒各民族傳統文化，發掘和利用民間傳統智慧，以充分調動人民群眾主動性與創造性的內源式整合體系。民族地區危機管理體系的構建是一項系統工程，需要政府的高度重視與大力支持，整合管理學、政治學、經濟學、民族學、生態學等學科知識和專家、學者的力量，以及社會各界包括民族地區每一位元公民的廣泛參與，在戰略上，應結合目前中國全面建設小康社會與現代化以及實施西部大開發的戰略目標，將構建民族地區危機管理體系、提升民族地區政府與社會的危機管理能力作為中國全面建設小康社會與現代化以及西部大開發戰略的一項重要內容來進行。
筆者不揣淺陋，僅僅提供了一個簡單的思路，旨在起到拋磚引玉的作用。更多實質性的研究，不僅需要中國政府的支援和參與，同時需要大量學者的共同研究與探討。
http://www.cuhk.edu.hk/ics/21c/supplem/essay/0409099.htm論政府公共危機管理
政府公共危機是指在政府管理國家事務中，突然發生的如地震、流行病、經濟波動、恐怖活動等對社會公共生活與社會秩序造成重大損失的事件。在危機發生越來越頻繁的今天，一個國家要減少危機的發生，降低危機的損失，提高政府應對危機的效率，必須建立系統的危機管理機制。系統的危機管理包括危機的預防與應對。有效的危機管理機制，能夠將政府的危機管理納人一個有序、規範、條理的軌道中，保證政府在危機發生時能在最短時間內有效調動社會資源，將危機帶來的損失減少到最低程度。
一、政府公共危機的預防管理
1.建立政府危機管理控制指揮中心。危機管理控制指揮中心是危機預防管理的核心部分，其職能是對各種潛在危機進行預測，爲危機的處理制定有關策略和步驟，危機發生後，指揮中心立即做出反應，負責指揮危機的處理。在美國，危機管理的決策中樞由總統、副總統、國家安全委員會成員、國務卿、國防部長等組成。俄羅斯的決策指揮中心由總統、國家安全秘書、緊急情況部長、內務部長、國防部長等組成。從世界範圍看，總統制的國家一般建立以總統爲核心的機制，議會制的國家一般建立以總理爲核心的機制。與國際社會相比，我國沒有一個獨立和常設的危機管理協調中心，災害發生後，一般都是臨時成立工作組應付危機，這種工作組不能保證危機管理工作的及時性和連續性，缺乏對危機處理的經驗教訓進行有效總結、分析、保留和借鑒。在今天這樣一個高危機的社會裏，只有成立常設規範的危機管理中心，才能將政府的危機管理納人到科學、規範、有序的軌道。
2.建立危機風險評估機制。危機預防管理的一項重要工作就是要對各種潛在危機風險隨時進行評估。首先評估政府可能遇到的各種危機，把握政府危機的數量、種類、性質、特點及其規律，對危機的形態進行分類，並根據危機的不同性質，對危機劃分等級;其次，爲每一類別或級別的危機制定具體的危機處理戰略和戰術，一旦發生危機，可根據危機應急機制馬上進人危機處理。如美國在“9?11”事件後成立了國土安全部，該部直屬總統領導，專門處理美國國內危機，將美國的安全分爲5個等級，並相應做出不同的防禦措施;再次，監控危機的發生，注意搜集與危機有關的各種信息，通過對信息的整合、處理、判斷和數據的分析，掌握危機的各種變化和最新信息，監測危機發生的概率和趨勢，分析危機所可能産生的負面影響，對危機作出科學的預測和判斷。
3.加強危機訓練與危機知識的普及，提高公衆的危機意識。中國傳統的曆史文化養成了中國人以不變應萬變的性格，向往“永世不易”的理想社會，老百姓的危機意識比較淡漠。我們雖然熱切關注“9?11”事件、伊拉克戰爭等國際危機，但總是認爲那是外國的事情。由于缺乏危機意識，當危機來臨時，人們便毫無准備，手足無措，立即陷人恐慌之中，給政府處理危機帶來極大困難。2003年春天“非典”事件中老百姓的恐慌、無所適從並導致社會局面的失控即是一個顯著的例子。因此，在危機預防管理中政府必須做到:一是要警鍾長鳴，經常進行危機訓練和演習，提高公民的危機意識，樹立危機觀念;二是要大力普及有關危機知識，讓公民掌握正確的應對危機的措施與方法，明確個人在危機中的職責。加強危機的預防訓練，整體提高國民的危機意識和危機應對能力，一旦發生危機，國民才能從容應對。
4.建立健全社會救助機制。隨著社會的發展，現代政府的社會職能日益弱化，不可能面面俱到的管理所有的社會事務。因此，危機事件處理中調動社會力量，利用社會資源就成爲政府危機處理的一個不可避免的趨勢。南京大學社會學系有關學者調查表明，當國家和社會遇到困難與危機時，853%的民衆比較願意或願意站出來爲政府分憂解難，做一些力所能及的事，只有6.4%的人不太願意或不願意。社會是一個不可分割的整體，一場危機可能涉及到社會中的每個人，只有全社會萬衆一心、和衷共濟、共渡難關，才能戰勝危機。只有有效地組織社會力量，讓社會大衆積極參與到政府的救災行爲中，而不是被動地過分依賴政府，才能更快更好地戰勝危機。目前，我國沒有健全的社會救助機制，政府只能以行政命令的方式，通過各個單位、各個系統一層層地去組織和動員，時效性不夠，成本較高。因此，由政府出面構建中國的社會民間救助組織，組建社會義務工作者隊伍是政府危機預防管理的重要內容之一。
5培育健康的人文社會環境。危機不僅是對一個政府管理制度和應變能力的考驗，更是對一個民族的民族精神和國民心理承受力的考驗。面對突如其來的災難，一個民族能否精誠團結，以健康、積極、樂觀的態度應對危機，是一個民族民族特性的具體體現。危機的預防管理不僅包括制度的預防，還包括人們精神健康和心理的預防。首先，要建立誠信、友愛、信任、關懷的人文社會環境，建立社會的信任機制。當危機來臨時，人與人之間應關懷、友愛、理解、寬容與幫助，而不是冷漠、猜忌與排斥，這是戰勝危機的首要要素;其次，培養健康的社會心理，提高公民抵抗危機的心理承受力。危機帶來的不僅是經濟上和身體上的危害，更有心理的考驗，越是對社會公共生活危害比較大的危機，越會造成令人恐懼的效果。危機本身並不可怕，可怕的是對危機的恐懼。危機預防不僅僅是危機本身的預防，還包括心理危機的預防。加強對公民危機意識的教育，培育公民健康的心態，提高公民的心理承受力，建立健全社會心理咨詢和精神援助系統，是政府危機預防管理的一項艱巨任務。
二、政府公共危機處理的應對策略
危機的預防只能減少或預防危機的發生，並不能完全阻止危機的發生。一旦危機發生，原有的社會公共生活秩序被破壞，整個社會處于危機狀態。在這種情況下，政府必須根據預防危機管理程序，立即進人危機處理狀態，采取各種措施解決危機，盡快恢複正常的社會秩序。如果措施不當，不僅會造成經濟損失，更重要的是會造成民衆對政府信心的減弱甚至喪失，由此導致整個社會的動蕩與不安。
1.建立公開、順暢、權威的溝通渠道，滿足公衆的知情權。當社會面臨重大危機，人們的生存與安全受到威脅時，便會陷人極度恐慌之中，爲了減輕或消除心理上的緊張與壓力，人們必然要通過各種渠道去獲知與危機有關的信息。當人們從正式渠道獲得的信息不足，無法解釋目前正在發生的危機或不能解除其心理上的緊張和壓力時，各種流言就會迅速出現，從而引發更大的社會恐慌。因此，危機發生時，公衆出于對危機的恐俱和對危機事件的不明真相，各種流言蜚語的出現是必然的，封鎖消息反而會爲流言的傳播創造條件，況且信息全球化使任何政府想隱瞞事實真相成爲不可能。
杜絕謠言的産生、避免發生群體性的社會恐慌，惟一的辦法就是建立公開、順暢、權威的溝通渠道，及時、全面、准確地告訴公衆事實的真相，提高政府工作的透明度，滿足公衆的知情權。
2.快速反應、及時處理，將危機控制在最小範圍。政府必須具備敏銳的危機意識，這種意識是指對處于萌芽狀態危機事件的一種敏感性，缺乏這種敏感性就會貽誤危機處理的最好時機。危機發生時，政府應立即投人到危機的處理中，通過采取各種有效措施來解決危機，將危機造成的損失和沖擊降至最低點。我國2003年春天“非典”疫情在短時間內爆發並在較大區域內流行，與政府有關人員的危機意識淡漠有直接關系。由于種種原因，長期以來我國政府工作人員存在著報喜不報優的心態，危機發生時常常采取低調處理和封鎖消息的做法。這種做法不僅不能解決危機反而會喪失平息
事態擴大的最佳時機，導致危機進一步擴大。目前，我國正處于社會轉型期，政府面臨的矛盾錯綜複雜，隨時隨地都存在爆發各種危機的可能性。因此，具備敏銳的危機意識，將危機消滅在萌芽狀態，對政府處理公共危機尤爲重要。
3.政府要發揮其行爲的規範導向功能。社會學有一個“緊急規範”理論，這個理論認爲，在緊急狀態下人們的行事規則容易受最先行爲者的帶頭作用的影響，從而形成“緊急規範”，“緊急規範”一旦産生，就會對其他人的行爲起到導向作用。如發生火災時，如果有人提一桶水來救火，這個行爲就成爲“緊急規範”，大家就會冷靜下來，跟著去提水救火;相反，如果有人第一個逃走，這個行爲也將成爲“緊急規範”，大家同樣會效仿，爭先恐後地逃跑。因此，面對突發事件，政府必須成爲“緊急規範”的首倡者和實施者，通過政府的“緊急規範”，全國同心協力，步調一致，共同戰勝危機。
4.及時發揮政府宏觀協調、整合資源的作用。危機發生時，政府出面協調、組織、調配社會的人力、物力、財力，在最短時間內達到社會資源的最大整合，這在政府危機處理中是最爲關鍵和重要的。世界許多國家都非常重視危機狀態下政府協調職能的發揮，例如英國爲了協調各部門的緊急應變工作，政府于2001年設立非軍事意外事件秘書處，秘書處的宗旨是“就預見、預防准備和解決辦法提高英國應付突發挑戰的能力”，在政府內外協調各部門作出綜合整體反應，與各有關組織建立夥伴關系，開發和共享英國關鍵網絡和基礎設施資源，統一、合理、有效使用政府各部門資源，確保預防和控制災難的規劃和機制實施到位以及發揮效應，確保政府在處理危機期間能夠繼續發揮正常社會職能。美國國務院下設美國聯邦應急管理署，集中中央到地方的救災資源，建立了一個統合軍、警、消防、醫療、民間救難組織等單位的一體化指揮、調度體系，發生重大災情即可迅速動員一切資源，在第一時間內進行支援工作，將災情降到最低。總之，在社會面臨危機的時候，由政府出面的有效組織、協調和調控是迅速控制危機，將危機損失降到最低程度的最重要保證。
5.做好善後溝通工作，提升政府形象。危機給人民群衆的生産和生活造成損失，也使人們對政府的管理能力産生懷疑，即使政府采取了積極而有效的處置方法，政府的形象也不可能完全恢複到危機發生之前的水平。因此，危機的結束並不代表危機處理的結束。當人們度過危機之後，政府還應做好危機後溝通工作，向國民承諾政府今後的措施，表達政府的誠意，恢複國民對政府的信心，重新提升政府的形象。總之，隨著現代社會的發展，危機雖然不可避免，但危機卻是可以管理的，有效的危機預防可以減少危機的發生，積極的危機應對則可將危機造成的損失降到最低。
http://www.59165.com/docshow.asp?id=4523政府危機管理發展趨勢
根據國際社會發展規律，當一個國家或地區的人均GDP處于1000美元至3000美元發展階段時，往往是經濟容易失調、社會容易失序、心理容易失衡、社會倫理需要調整重建的關鍵時期,也是危機頻發的時期。完善危機管理體系，提高危機應對能力，已成爲我國政府管理工作中不容忽視的重要內容。
1.工作理念從直接救災轉爲全面危機管理。傳統的政府危機管理是一種被動的、回應性的行爲，主要表現爲直接救災，如抗洪、抗旱、撲滅森林火災等。而現代政府危機管理是一種全面的危機管理，主要表現爲三個方面：一是過程的完整性；二是體制的完善與機制的健全；三是將政府危機管理提升到整個國民經濟與社會發展的戰略高度。
2.工作方式從行政手段轉爲依法行政。傳統的政府危機管理建立于行政與政策管理基礎上，多以快速的行政手段來應急，帶有明顯的人治色彩，難免會打亂仗，導致人財物的巨大浪費。而在現代政府危機管理中，這一切都要求政府行爲必須有憲法和法律的依據，即依法行政。
3、職能設置從權力分散轉爲集中領導。傳統的政府危機管理是分災種分部門進行，其權力的運作流程相對分散。但是在長期的危機管理實踐中，危機的類型逐漸從單一型向複合型發展。而複合型危機的處置往往需要多個部門的緊密協作，而且公民對政府的工作績效要求越來越高，這些均導致了政府危機管理的職能設置從權力分散向集中領導轉變。一些發達國家紛紛設置專門協調機構來處置公共危機。
4、核心使命從應對戰爭轉爲突發性公共事件。政府危機管理最早是在二戰期間運用于軍事和外交，冷戰期間更是如此，也就是說，傳統政府危機管理關注更多的是高度政治性的危機事件，如政權穩定、國家主權、國家統一等。冷戰結束後，一方面，大規模戰爭爆發的機率大大降低，另一方面，各種新型危機不斷出現，如疾病流行、油輪泄漏、核泄漏、金融危機、國際恐怖主義等等，這些危機也同樣威脅到國家社會的安全，所以，政府危機管理部門逐步由應對戰爭等高度政治危機轉變爲應對本土災難和恐怖活動等突發性公共事件。
5、工作重心從災害修複轉爲災前防範。如前所述，傳統政府危機管理的工作理念是直接救災，是一種被動的、回應性的行爲，所以，它的工作重心是災害和危機發生以後怎麽辦。然而，正如美國管理學家戴維?奧斯本和特德?蓋布勒所言：政府管理的目的是“使用少量錢預防，而不是花大量錢治療”，最有效的危機管理是避免危機與災害的發生。因此，現代政府危機管理的工作重心更傾向于災前防範。 （作者系長沙市委黨校公共管理教研部副教授）
http://www.chinesepr.cn/ztbd/qwpd/zf/200709/916.html宜重視公務員公共危機處理培訓工作（作者：永逸）
日前本欄曾以《宜建立危機處理機制隨時進行止損管控》為題分析指出，隨著澳門的回歸後第一位特首何厚鏵的兩任十年任期即將屆滿，情勢越來越複雜。而情勢越是複雜，就越是考驗當局的政治智慧和危機處理能力、止損管控技巧。因此，有必要建立最高層次的危機處理機制，做好止損管控工作，維護特區的穩定和安全。而在另一篇評論中，本欄也呼籲特區政府相關部門主辦「危機處理培訓班」，對各級官員進行有關公共危機處理的專業培訓工作。
實際上，隨著全球化和市場化進展，現代社會所面臨的不確定性和潛在風險日益增多，多種危機的發生頻次高、危害性強、涉及領域日益增多等特點，政府的公共危機管理能力亟待加強。公共危機管理已經成為政府管理的一項重要任務。而政府危機管理的成功程度，取決於多方面的因素。其中最主要的就是政府的公共危機管理能力，這又表現為政府的組織能力、應變能力和整合程度。從組織層次分析的角度看，政府危機管理能力體現為政府機構和專業人員的能力。在此情況下，加強培養公共危機專業管理人才，是提高專業危機管理隊伍的整體素質和業務能力的重要途徑，也是應對危機事件的重要途徑和手段之一。
在這方面，一些國家的經驗就值得參考。比如美國，其專業危機管理人員的培訓同各大學的教學計劃與課程設置聯繫密切，這是美國專業危機管理人員培訓制度的特點之一。具體來說，美國的培訓方式有四種：一是機關培訓，由機關自己主辦，課程也由各機關自行確定；二是部門培訓，培訓政府各部門的官員；三是大學進行，由公務員委員會或政府各部門與大學合作，選派或支持公職人員到大學進行相關課程；四是在職培訓，專業危機管理人員在工作崗位上學習，提高工作水平。
又如日本。其在公務員培訓制度中，將人事管理、業務管理、危機管理成為晉升所必須經歷的培訓。其中危機管理培訓是很有特色的，如擔任課長的候選人要經歷實施計劃失敗的考驗才能擔任職務，這是一種風險意識和危機處理能力的培養。從二零零三年起，危機管理和防止恐怖活動成為防災訓練的新內容。
再如澳洲。澳洲政府對其高級公務員培訓的宗旨是，緊密結合公共行政管理在理論和實踐上面臨的新挑戰，使政府高級公務員具備應付新挑戰的能力，不斷更新管理觀念，汲取有益經驗，解決實際問題。其中一項是應急管理培訓，要求各級政府、政府各職能部門的高效、協同運作，要求公務員具備相應的應急管理的素質和能力。澳洲在建立應急管理體系的時候，也非常注意對公務員進行相關的教育和管理。澳洲應急管理中心是澳洲應急管理的核心機構，該組織通過包括預防、準備、應急及恢復重建在內的全面手段，促進澳洲國家應 急管理措施的實施。該中心下轄四個小組，其中就包括教育和培訓小組，其主要職責是：教育和培訓的開發與傳播；應急管理資格的標準和課程的開發與維護；應急管理研究和社區教育。
另外，俄羅斯為了管理人為災害、自然災害以及各種事故，成立了俄羅斯聯邦民防應急和減災部，也稱特別情況部，以更好地處理由災難引發的事故。在俄羅斯特別情況部承擔的使命中，就包括組織人員培訓，並相應地設立負責訓練的機構，包括一個民防學院，若干培訓中心，一所全俄羅斯民防科學研究院和一所全俄監控與實驗控制中心。
內地近年也十分重視對公共危機處理人才的培訓工作，並分別以在職培訓法、工作指導培訓法、授課法、案例分析法、角色扮演法、行為模擬法、電腦指導法、電教化培訓法等方式，對公共危機管理專業人才進行強化培訓。
上述各國各地區所培訓的公共危機處理人才，主要是處理自然災害和人為事件方面的公共危機的專業人才。而在澳門方面，由於其特殊的自然環境，自然災害相對較少，但隨著社會環境日益多元複雜，人為事件則可能會日漸增多。因而一般的民防救災培訓方式，並不適用於這方面的公共危機處理，而是應當建立對在公共危機狀態下的媒體管理、公共策略及建構、完善危機事務新聞發言人制度。
其中危機事務新聞發言人制度是一種政府危機管理人員通過新聞發佈會的方式經由媒體告知公眾有關危機事件的起因、後果、政府應對措施以及工作進展等情況，以澄清事實，避免恐慌，維護政府形象，同時爭取公眾對政府危機管理工作的理解、支持和配合。為此，中央有關部門要求擔任危機事務新聞發言人的人員要固定，必須具備相當高的危機管理素養，最好是政府相當級別的官員。這樣，既可以顯現政府對危機事務新聞發言人制度的重視，又可以保證危機信息傳遞的權威性。
為此，澳門特區政府在委托國家行政學院和外交學院培訓澳門政府各部門的新聞發言人時，應考慮增列有關處理公共危機事務的發言知識、技巧，而不應只是停留在常態性的新聞發言人層次上。
http://www.waou.com.mo/wa/2007/08/20070825a.htm四川地震是中國政府最成功的一次危機管理
中新網5月19日電 新加坡《聯合早報》5月19日發表題爲《從四川大地震看信心、信息、信任與信譽》的文章說，一場突如其來的四川大地震，讓中國政府經受了新中國建國以來空前的一場危機。但也可以說是中國政府建國以來最成功的一次危機管理。與以往唐山大地震、沙斯大爆發等重大危機管理相比，在展現政府抗擊危機方面的信心，占領信息主導權，爭取百姓的信任，以及贏得國際信譽方面，中國政府此次的表現可說是令人“耳目一新”。
文章摘錄如下:
一個政府掌權的信心是其治國的重要前提條件。民信乃立國之本。民不信則不立，廣大老百姓對政府的信任是政府執政的基礎。一個開放的社會，信息必須公開透明。政府必須有效掌握信息的主導權和話語權，尊重老百姓的知情權。
同時，在國際化社會中，一個國家的國際形象和聲譽對國家的發展至關重要。
信心、信息、信任和信譽這四個“信”字是個連環套。四者相互聯系，相互扶持。破一環，則全毀。
要成功應對危機，政府領導首先要對自己有信心，對其百姓有信心。有了信心則可臨危不亂，及時透明地公開信息，從容應對危機，進而爭取百姓對政府的信任，最終也必將贏得國際信譽。而良好的國際聲譽也將回過頭增強政府的領導信心，從而進入良性循環。
面對危機，政府領導人首先要有高度的自信心。只有相信自己，才能贏得他人的信任。中國國務院副總理王岐山在沙斯後期臨危受命，掌管沙斯重災區北京市。他鏗鏘有力地說出了八個字:我不自信，誰人信之？！一句話展現了政府領導人對自己控制局面能力的自信心。這種自信心及時地穩定住了當時惶恐局面，進而穩住了民心，最終贏得抗沙斯的勝利。
其次，正如毛澤東所說的，要相信群衆。一個政府面臨危機應該對自己的百姓有信心，相信他們得知事實真相後，更能夠團結在政府周圍，同舟共濟，共渡難關。
有了控制局面的自信心，有了對老百姓的信心，才有勇氣做到信息的公開與透明。唐山大地震和沙斯爆發初期，中國政府一些官員對信息的封鎖凸現了其在這些方面的信心的不足。
擔心自己控制不了局面，擔心老百姓知道事實真相後會出現恐慌。而恐慌的真正根源來自信息的不確定和不平衡不對稱。信息的不公開和不透明更會造成恐慌，即進而導致百姓失去對政府的信任，直至破壞國家的國際信譽。
這次四川大地震，中國政府展現了高度的自信心。國家總理第一時間趕赴災難第一線，現場指揮救災工作。國外的反危機策略專家將領導親臨第一線指揮的任務歸納爲3C策略，即命令(Command)、 控制(Control)和 溝通(Communication)。
智者不亂，仁者不懼。溫家寶總理身臨災難第一現場，指揮部隊將領和政府官員，調動千軍萬馬，運籌帷幄、統一調度,組織救災。胡錦濤主席隨之奔赴災區督戰。國家領導人充滿自信的表現，溝通渠道的暢通，及時穩定了民心，贏得百姓信任，爲救災工作創造了有利條件。
正是有了高度信心，中國政府面對這場特大危機，便能夠保證信息的高度公開和透明化。政府于是敢于允許國際媒體進入災區第一線采訪報道；敢于讓國際救援人員入境救助；敢于放下“面子”主動向美國政府求援，要求提供衛星圖像協助救災；敢于坦誠校舍建築可能存在的腐敗現象；官方電視臺也終于敢于播出“原汁原味”新聞，及時報道傷亡損失情況。
謠言止于真相。知情才能理解，理解才能萬衆一心、共渡難關。此次大地震雖然波及面甚廣，損失極爲慘重，但引人注目的是社會上基本沒有多少謠言傳播，民心相對穩定，社會秩序安定。沒出現連超級大國美國當年新奧爾良暴風襲擊期間也曾有過的搶劫商店等社會動亂現象。與沙斯爆發期間，中國民間謠言四飛，百姓驚慌恐亂的局面更是形成鮮明對比。
政府領導人的信心，信息的公開透明，不僅大大加強了老百姓對政府的信任，也爲中國政府贏得了良好國際聲譽。中國政府的表現讓其在今年年初大雪災和西藏事件的陰影裏走了出來。新加坡外長楊榮文認爲中國政府地震信息處理手法，“令人贊歎”。連習慣于對中國政府挑刺的西方媒體，也不得不佩服中國政府此次的突出表現，作出了一些正面的報道。這些前所未有的現象，都體現了中國政府執政能力的進步，有利于中國政府樹立國際形象。
中國國家主席胡錦濤月初在日本早稻田大學的演講中坦言中國人口多、底子薄、發展很不平衡，在發展中遇到的矛盾和問題，無論是規模還是複雜性，都是世所罕見的。中國目前多災多難，其實也是個社會發展過程中的一個自然現象。
當一個國家人均GDP達到1000美元至3000美元之間，由于經濟開始起步，基于社會資源、體制等方面的制約，會進入一個矛盾凸現的事故頻發階段。這正如一個發育中的少年，由于身體發育過快，身體養分一時跟不上，會出現“成長痛”一樣。
在這個階段往往對應著人口、資源、環境、效率、公平等社會矛盾的瓶頸約束最嚴重的時期，也是極易出現社會經濟容易失調、社會容易失序、國民心理容易失衡、社會倫理容易失範等社會“成長痛”現象的關鍵時期。
中國目前人均GDP不及2000美元，正處于這個矛盾凸現階段。所以各類危機事件的發生幾率日漸增大。而面對這些危機事件時，是手足無措還是鎮定自若，最能考驗中國政府的執政能力和信心。
英國當年大致用了70年度過這個事故頻發階段，美國用了60年，日本用了26年。而根據前任中國國家安全監督局局長李毅中的預測，中國政府將用10年到15年走過這個階段。
李局長的預測再次展現中國領導人的自信心。從中國政府此次抗擊特大地震的表現中，我們有理由給與中國政府投下一張信任票。相信中國能夠實現這個目標。(吳偉)
http://news.ifeng.com/special/0512earthquake/rollnews/200805/0519_3410_548815.shtml公共危機管理之知識網路分析：以台灣九二一地震為例＞詹中原
壹、前言
2005年一月聯合國在日本兵庫縣神戶市舉行的「世界防災會議」（World Conference on Disaster Reduction），此一會議每十年舉行一次，訂定全球的防災政策。此次會議亦同時宣佈了「兵庫宣言」（Hyogo Declaration）及2005年至2015年的「2005-2015年兵庫行動綱領：加強國家和社區的抗災能力」（Hyogo Framework for Action 2005-2015），作為下一個十年國際減災防治的總策略（International Strategies for Disaster Reduction, ISDR），其中提及利用「知識管理」以落實有效的減災行動
ISDR透過跨部門任務小組與跨部門秘書處來落實兵庫宣言。其中跨部門任務小組之下又分為四個工作團，其主要工作內容為：1、擔任聯合國體系內創發減災策略及政策的主要討論平台；2、確認介於減災政策、計畫與所建議之補救措施間的差異；3、確保涉入減災機構之補救行動；4、向秘書處提供政策建議；5、針對減災相關議題召集專家特別會議。跨部門秘書處負責歷年行動計畫之策略規劃，主要任務為：1、擔任聯合國體系協調減災策略與規劃及確保減災活動與社會經濟、人道主義間之綜效的關鍵角色；2、支持跨部門任務小組發展減災政策；3、透過倡議運動促進全球性減災文化；4、擔任減災資訊與之事之國際性集散中心；5、支援國家社群的減災政策急倡議活動。此外，ISDR並賦與任務小組創制優先權。
在這樣的理解下，我們注意到以知識管理進行災害防救之趨勢。據此，本文欲以知識管理觀點析論臺灣防救災體系。首先將檢視相關研究者所提出之危機及危機管理之意涵，其次介紹危機管理的三大概念模型，以瞭解國際危機管理理論之趨勢。再者，依據「整合性危機管理系統」之疏緩、準備、反應及復原等四大階段概念及危機管理政策矩陣分析方法，透過台灣九二一地震的個案，檢視災害防救法之制度運行，並瞭解臺灣目前所具備的防救災知識，以及各級政府之間防救災體系的運作現況，以型塑臺灣政府防救災體系之知識網路。
預期在本文探討後，希冀能知悉公共危機管理的意涵與特性，以及國外政府在危機管理上所採行的策略。危機管理概念模型的論述，可據以建構國際危機管理趨勢之圖像。而透過「整合性危機管理系統」對臺灣防災現況之分析，有助於對實際現象的認識，並獲知可茲改進之處。因此，本文也將就實證結果，研提政策建議，以提供政府改善防救災制度時之參酌。
貳、危機管理之意涵
危機的概念可追溯至古希臘時代。”crisis”在希臘文中即為”crimein”，其意為「決定」（to decide）。韋氏大字典（Webster’s definition）認為「危機是事件轉機與惡化間的轉捩點」（turning point of better or worse）。因此無論是實務界或知識界論及危機時，通常均有下列三項基本共識（詹中原，1990：1-2）：
1. 價值中立性—危機的產生，可能會造成不好的結果與影響，但亦有可能帶來整個事件更佳之結局；其決定關鍵即在決策者危機管理之能力。因此，所謂災難（disaster catastrophe or hazard）是危機管理不當而產生的負面的結果。
2. 時間持續性—危機管理專家芬可（Steven Fink）在「危機發展階段論」中主張，任何一項危機之產生必經過潛伏期（prodromal crisis）、爆發期（acute crisis）、延續期（chronic crisis）及解決期（crisis resolution）四個階段，沒有一項危機是突然發生，而又遽然終止的。針對危機，政府部門除強調臨時性或反應性（ad hoc and reactive）的「緊急事件處理」（emergency control）技術，但在觀念上必須澄清其只是危機管理全部課題的一部份；因此，對於危機，更應強調的是「管理」的能力，包括危機管理政策之擬定，執行方案之發展等。
3. 責任及自由度（responsibility and freedom）—由於危機的價值中立性及時間持續性，管理危機則成為決策者的「責任」。主政者不應以「危機為偶發」，作為推諉責任之藉口。同時，由於危機的時間延續性，決策者回應危機的措施，不能只採被動及消極的態度；而事實上要備有多項選案，而在處理危機時，有選擇因應方案之「自由」。
綜上所述，就危機本身而言，其雖會造成一定之生命、財產的損喪毀害，但其結果不全然導向壞的一方，倘若處理得當，危機反而對當事者有加分效果。另由於危機具有潛伏期、爆發期、延續期及解決期等四個階段，因此危機管理是針對此四個時期進行全面的監控與管理，而政府在遭遇危機爆發時，不應有推諉卸責的情事發生，須負起責任且主動因應之。此外，危機受到物質、社會、經濟與環境等四的面向的個別與交互之影響，因此，政府在進行危機管理之規劃與因應時，可從此四大面向著手，減少危機爆發之風險，降低危機損害之程度。
參、危機管理理論趨勢
本部分將介紹危機管理的三大概念模型，分別為艾爾沙伯格、費爾德斯和蘿絲（Elsubbaugh, S., R. Fildes & Mary B. Rose, 2004）所建立之危機準備模式(Crisis Preparedness Model)，崇恩（Chong, 2004）提出之「危機管理六階段模式」，以及瓦達克（Waddock, 1989）提出之「公私協力演進模型」於危機管理上的應用模型，來促進吾人對國際危機管理趨勢的瞭解。
一、危機準備模式
艾爾沙伯格、費爾德斯和蘿絲（Elsubbaugh, S., R. Fildes & Mary B. Rose, 2004） 所建立的危機準備模式（Crisis Preparedness Model）係建構在Reilly（1993）的模型基礎上，其包括三個主要階段，依序為1.一般準備階段，該階段中尚包含兩個重點：（1）危機的策略規則、（2）有益於危機管理的文化；2.早期預警訊息的交流階段；最後則為3.危機管理階段，其中重點為：（1）迅速的回應、（2）資源動員，以及（3）有效的資訊流通等。
二、危機管理六階段
崇恩（Chong）認為危機管理是策略管理中一個很重要的部分，其本質在確保組織的穩定和生存，並追求組織目標的過程中繼續成長。有效的危機管理是需要系統化及訓練化，而此「二化」則是建立在對危機的警戒、管理上的敏感度、組織反應的敏捷能力，以及組織認知到謹慎規劃的重要性，因此提出「危機管理六階段模式」。此六階段分別為：1.克服（coping）、2.重新思考（rethinking）、3.創意改善（initiating）、4.察覺（sensing）、5.干預（intervening）、6.防堵（sandbagging）。
三、公私協力模型之應用
FEMA曾應用公私協力模型於美國西雅圖，藉以進行災害防救及危機管理之行動，並且具有相當之成效。其成功的原因在於：公部門及民眾確認、理解彼此雙方的需求；增進對地區的熟悉及增強地區減災的能力；維持地方參與和廣泛涉入的信念。而此次行動之目標即在於社群安全之自治，使所有成員均能對社群有所貢獻。由此我們可以知道公私協力模型在災害防救上有其可資應用之處，而其定義如下所示：公私部門協力乃指政府部門與公民、營利組織與非營利組織之間處於平等地位，以信任為彼此協力之基礎，以公民參與及其附加價值為協力追求之導向，藉由雙方資源的交流以達到公共利益之目的，且在協力過程當中經由雙方契約的訂定，確立彼此的權責，以建立公私協力的公共服務責任網。
肆、整合性危機管理系統（IEMS）
危機管理（crisis management）是八○年代美國公共事務（public affairs）實務及理論界所面臨的極重要挑戰。於此之前，政府部門中並未有一套專責的行政系統從事危機管理政策之統籌規劃及執行工作，而在公共事務學術界（包括傳統社會科學中所界定之公共行政及公共政策）亦並未將危機管理視之為主要之研究課題；更為對危機管理作系統性及科學性的探討。傳統之公共事務研究者即使存有些許有危機管理之意識，然仍不出消防、災難後之公共衛生、民防等含混而零散之概念。
危機的類型應包括危機管理理論學者紐德（Mayer Nudell）及安托可（Norman Antokol）在「緊急及危機管理手冊」（The Handbook for Effective Emergency and Crisis Management）中所界定的五大危機類型（Nudell and Antokol, 1989）：⑴天然災害（natural disasters）—包括風災、地震、洪水等；⑵交通意外事件（accidents）；⑶科技意外事件（technological accidents）—如化學、核能意外災難；⑷人為誘發之災難（induced catastrophes）—如政治示威事件、綁票犯罪等恐怖事件；⑸戰爭對民眾所形成之危機（war-related emergency of civilians）。
誠如FEMA首任局長吉弗達（L. Giuffrida）所言，危機管理之目標包括處理平時自然和人為的災難，以及戰時的兵災。他同時認為就總體之觀點來看，危機管理政策不應該是以單一災難之預防計畫為導向（single hazard program orientation），行政體系應利用有限的人力資源，綜合考量行政轄區內各種可能產生的危機，而預設以多目標為導向（multi-hazard objectives）之危機管理政策。
「整合性危機管理系統」（Integrated Emergency Management System，IEMS）即是以多目標途徑為主要考量，其基本假設在於各類型的危機均有共同的危機特性。IEMS將危機管理分為以下四大階段的政策規劃及執行過程：
一、紓緩政策（mitigation policy）
此一階段之政策包括規劃足以減輕災難損害之各種因應措施。危機管理中之紓緩性政策可分為兩種類型⑴結構性（structural）—例如推動興建水壩防洪計畫、改善鎮暴裝備及技術計畫等；⑵非結構性（un-structural）—如研擬房屋建築法規增強抗震能力，訂定災難保險給付規則，規劃土地（或山坡地）使用規則，及改革獎勵及處罰性稅制誘因（tax incentives and disincentives）。
二、準備政策（preparedness policy）
此類行政策主要是在發展因應危機的運作能力。其計畫包括⑴設計危機運作計畫，⑵建立危機資訊溝通網路，⑶建立緊急事件處理中心，⑷設立危機警報系統，⑸緊急事件處理人員訓練計畫及模擬，⑹資源管理計畫。
三、回應政策（response policy）
此一階段的政策特色在於強調當危機已無可避免地轉換成災難時，所應採取之行動。例如⑴醫療救援系統，緊急事件處理中心之運作，⑶救難及撤離計畫，⑷災民收容，⑸第二波災難發生可能性預防措施等。
四、回復政策（recovery policy）
短程回復政策包括重建基本民生支援系統，例如將水源、電力恢復至最起碼之運轉程度。而就長期回復政策言應重建交通運輸系統、污染放射物之控制、疾病衛生控制等。
亞歷桑那州立大學兩位研究公共政策之學者穆斯卡德（Alvin Mushkatel）及魏斯卻勒（Louis Weschler）將政策制訂過程之理論，與前述之危機管理政策相結合，發展出一套「美國各級政府危機管理政策矩陣」（The Intergovernmental Crisis Management Policy Matrix）（Mushkatel & Weschler, 1985），用以說明當前美國危機管理政策運作過程及現況。
此矩陣事實上包括三個主要面向：
一、 政策制訂過程—此處的概念是根源於政治學者David Easton及公共政策的過程論者Charles Jones的基本系統觀念及政策制訂過程模型（process model），將任何政策的形成（包括危機管理政策）類歸為：規劃（formulation）、採納（adoption）、執行（implementation）、及評估（evaluation）四階段。
二、 危機管理過程—誠如前文所示四階段之危機管理政策，事實上四種類型之政策亦有其時間的順序性，按紓緩、準備、反應、及回復四階段循環進行。
三、 聯邦制度下之各級政府—包括聯邦、州、地方各級行政體系。
穆斯卡德及魏斯卻勒兩人所建構之「危機管理矩陣」正說明在聯邦制下，美國各級政府危機管理政策運作的實況。同時也在強調當前美國之危機管理政策是一項跨越政府層級，需各級政府通力合作的任務；並非由任何單一階層的政府部門所可以主導。在矩陣中共包含有十六個區格（cells）每一區格代表著各級政府，在危機管理四個階段中的政策任務。而同時每個區格中亦可代表著危機管理相關的各類標的團體或利益相關者（stakeholders）相互妥協、談判、互動的政治空間（political space）。
伍、台灣九二一地震之危機管理矩陣分析
1999年9月21日凌晨1點47分，台灣發生芮氏7.3級的「集集大地震」，造成台灣中北部南投、台中、雲林與台北縣市兩千多條人命傷亡，十餘萬人無家可歸。此次地震災難的基本資料，請參閱表2。
表2 九二一大地震背景資料
時間 1999年9月21日1時47分12.6秒
震央位置 震央在北緯23.85度，東經120.78度，位於日月潭西方12.5公里處
震源深度 1.1公里
芮氏規模 7.3級
斷層規模 斷層表面破裂主要長約83公里，東西延段長約22公里，全長105公里
死亡人數 2,455
受傷人數 11,305
房屋全倒 38,935
房屋半倒 45,320
資料來源：交通部氣象局，1999；九二一震災災後重建推動委員會，1999
http://www.cwb.gov.tw/；
http://portal.921erc.gov.tw/一、政府整體危機管理措施
以下，本文將針對穆斯卡德及魏斯卻勒兩人所建構之「危機管理矩陣」，依照各階段、各級政府或單位所從事之工作，予以進一步說明與分析。
（一）紓緩期/準備期階段
1. 政府之救災指揮架構：台灣重大災害的處理權責單位是1995年三月一日正式成立的消防署，設有災害防救中心。災害發生時之處理程序為：由災害發生地鄉鎮市之災害防治中心報警，再依序往上報至縣市政府與災害防救中心，再由上級單位提供支援與對策。惟平常並無實際演練及落實指揮系統，真正發生災害時，造成個個手忙腳亂。
2. 國軍之救災指揮架構：國軍平常演訓科目中就有「難民處理」及「戰後重建」，對於重大天然災害因應，國軍早有一套完整措施，包含通訊指揮（通信兵），道路搶通（工兵），醫療（軍醫）、後勤補給等。惟對於救災行動因在第一時間未接獲政府指令，而遲遲沒有行動，也不能行動，導致許多寶貴生命因而無法及時搶救而喪生。
（二）反應期/復原期階段
1.高層政府之救災措施：
(1) 指揮架構：地震發生當天的凌晨二時三十分，消防署根據「災害防救方案」規定，立即成立「防救處理中心」，顯然以「九二一大地震」的受災情況，原來的指揮架構已不足以應付緊急之需，所以於九月二十二日先宣布成立「九二一地震救災督導中心」，中心設在中興新村。
(2)國軍協助救災：出動中區駐軍，協助各災區搶救傷患。另空軍海鷗救護隊直昇機（至九月二十八日止）共出動九百二十二架次運送物資，救援災民一七八五人，運送傷患二0六人，屍體三一具，救援地點以中部山區道路中斷地區車輛無法通行為主。
(3)救援物資：除民間救援物資源源不斷進入災區外，在災後第三天（九月二十三日）於「救災慢，蕭揆怒」下，國防部提供災區十萬個睡袋，環保署支援流動廁所和防疫人員，經濟部調動發電機組供應基本電力，交通部提供百具衛星電話，作為對外協調聯繫之用。九月二十八日經濟部並成立「民生供應協調中心」以掌握災後全台物資之供應及重建務資，公平交易委員會也開始注意災區哄抬物價的情形。
2.地方政府之救災措施：
(1)指揮架構：縣市政府及鄉鎮市公所均成立前進指揮所，運用當地民眾的力量加入救災行列。由於地方政府人力、財力、物力有限，在如此重大災害中，僅能在民間救難隊、外國救難隊與國軍救援部隊，搭配本身及外縣市支援的消防與義消救災體系，投入初期的救援行動。以台中市政府為例，於消防局成立「台中市0九二一大地震災害處理中心」及「賑災聯合服務中心」，進行各項災害搶救及賑災等各項工作。
(2) 救援物資與搶救行動：縣市政府因為自身財政困難，因此救援物資大都來自民間，僅能就本身的資源給與救助。例如，台中市政府初期成立災民收容所二十一處，收容四千八百人，搶修受損道路及橋樑。台中市亦動員警察每日一千一百人，三千三百人次、義警一百人，二百五十人次，民防四十人，九十八人次以上投入救災工作。
3.不同時期政府的應變措施
由於此一事件的後續處置措施，因為曾經歷不同政黨的執政時期，故而必須區分為兩個部分予以說明：
（1）國民黨政府（1999年9月21日~2000年5月19日）
1999.9.21在消防署成立「緊急應變小組」：根據「災害防救方案」進行各機關編組派員，以成立「防救處理中心」
1999.9.21緊急救援行動：政府在當天兩點三十分，即下達命令動員軍隊前往災區救災。
1999.9.22於中興新村成立「九二一地震救災督導中心」：「防救處理中心」的指揮體系不足應付九二一地震緊急所需，「九二一地震救災督導中心」因此成立。
1999.9.25頒布緊急命令並成立救災指揮系統：發布緊急命令，內容共十二條，期限六個月，至2000年三月二十四日止，優先推動搶救事宜。隨即成立重建委員會，並就近在台中市設立單一窗口。
2000.2.3制定「九二一震災重建暫行條例」，作為後續重建工作的法令依據。
2000.9.27政府舉行九二一震災災後重建推動委員會籌備會議
2000.10.5李登輝舉行記者會，為延續重建工作，將研究另訂特別法，同時明確指出，最好在三年內完成重建，較困難部分則延為五年內完成。
2000.10.9蕭院長邀請中研院院長李遠哲籌備災後重建民間諮詢機構，由李遠哲擔任召集人，和四十七位民間專家學者組成，提供專業建議。
補（慰）助方案：傷亡慰助金、住宅低利優惠貸款（1,000億元）、臨時安置。
（2）民進黨政府（2000年5月20日迄今）
2000.6.1於南投縣中興新村成立「九二一震災災後重建推動委員會」，以「單一窗口」作業，統整事權，負責災區災後重建之規劃、協調、審核、推動及監督事宜，委員由政府相關部會、災區地方政府首長及災民代表組成，負責重建事項之協調、審核、決策、推動及監督。並由召集人指派政務委員一人擔任執行長，綜理會務，工作人員由各部會派兼。其下有公共建設、社區重建、產業振興、行政四處。
表3 各式補貼（與1995年日本阪神大地震相較）
國家/措施 死亡慰助金 受傷 屋倒補助 房租津貼 其他措施
台灣
（新台幣） 100萬 20萬 全倒20萬
半倒10萬 3000/每人每月 健保費補助減免部分醫療負擔
無息低利貸款
日本
（日圓） 戶長500萬
其他250萬 不予補助 - - 失業給付
低利貸款
資料來源：九二一震災災後重建推動委員會網站，
http://portal.921erc.gov.tw/（三）復原期/紓緩期階段
政府於1999年九月二十五日公告因應「九二一大地震」所採取的救援措施如下：
1. 救助及慰問金：死亡者每為五十萬元。重傷者每位二十萬元。住屋全倒每戶二十萬元，半倒者每戶十萬元。
2. 災民安置：第一階段，提供帳蓬在相關機關學校的體育場等來收容有需要的災民。第二階段發放租金及提供臨時屋兩個方法由居民擇一。
3.緊急救災基金：緊急提撥四億元給前進指揮所，另動支二十四億元第二預備金供慰問金及救災之用。
4. 災後重建融資：提撥郵政儲金存款一千億元，供銀行辦理受災戶重建緊急融資。
5.房屋及工商貸款：提供國宅已公告出售價格的七成售予受災的民眾，並對受災企業戶之優惠工商貸款。
6.道路整修：受損道路及橋樑應儘速搶修，恢復通行。
7. 疫情防治：做好防疫工作，預防疫情發生。
8.房屋檢測：由建築師公會、土木技師公會、等協助檢測房屋。
9. 民生物資供應：政府將充分供應民生物資，全力穩定物價。
10.緊急醫療系統：啟動緊急醫療指揮系統，全力搶救受災民眾。
11. 捐贈物資：設立單一窗口接受民眾捐贈物資。
12.聯合追悼會：為罹難者舉行全國性追悼會。
13.驗屍及收殮：大都已於二十三日完成罹難者遺體的驗屍及收殮工作。
14.專案詢問電話：專案電話，接受民眾對於救災事項的詢問及建議或批評。
15.賑災捐款專戶：成立專戶統合所有的救災捐款並管理。
此外，就不同層級的政府主管機關所負責之事項，分述如下：
表4 九二一大地震中政府之相關措施
救助及慰問 死亡者每位發放救助及慰問金總數一百萬。重傷者每位發放救助及慰問金二十萬。住戶全倒者，每戶發放二十萬元，半倒者每戶十萬元。
災民安置 災區收容所之設置及災民之安置，由公共工程委員會協助地方政府積極辦理。第一階段，提供帳篷在相關機關學校的體育場等來收容有需要的災民。第二階段發放租金及提供臨時屋兩方法由居民擇一。發放租金以每人每月三千元為限，提供臨時屋就是提供貨櫃屋及鐵皮屋，一戶以八坪為原則。
緊急救災基金 緊急提撥四億元給前進指揮所，另動支二十四億元第二預備金，其中台中縣十億元、南投縣十億元及其他縣市四億元供作慰問金，並將平衡預算基金結餘提前撥付，十五億元給台中縣、十億元給南投縣供救災之用。
災後重建融資 為減輕災區民眾災後重建之財物負擔，提撥郵政儲金轉存款一千億元供銀行辦理受災戶重建緊急融資，貸款金額一百五十萬元以下免息，一百五十萬元至三百萬元利率為固定年息百分之三，期限二十年，有關細節由央行研擬。
房屋及工商貸款 在受災嚴重的七個縣市中，選擇十四個國民住宅社區，總共四千四百四十六戶國宅由受災戶承購，為了減輕受災戶的負擔，這些國宅將以公告出售價格的七成售於受災的民眾。對受災戶原有房屋已辦理擔保借款部份，本金展延五年，利率減四碼，利息展延六個月後繳付。對受災企業戶之工商貸款，金融業對其到期本金展期六個月。如金融業辦理有困難者，得向財政部協助企業營運資金專案小組申請紓困。
道路整修 受損道路及橋樑應儘速搶修，恢復通行，由交通部辦理，縱貫鐵路大部分已搶修完成，公路部份已積極搶修。目前無法通行路段，已製作替代路線圖，供民眾參考。
疫情防治 做好防疫工作，預防疫情發生，由衛生署確實辦理。
房屋檢測 民眾對於房屋安全有疑慮時，可聯繫建築師工會、土木技師公會、結構技師公會及大地技師公會等協助勘驗。【營建署電話︰02-2737-4756】
民生物資供應 政府將充分供應民生物資，全力穩定物價。水庫及維生線（包括瓦斯、油槽、輸油管線、水管、電線等）政府均已做初步確認並做有效維護。
緊急醫療系統 內政消防署啟動所有救災措施，成立災害救助處理中心，衛生署啟動緊急醫療指揮系統，全力搶救受災民眾，提供醫療設施至災區。
捐贈物資 設立單一窗口接受民眾捐贈物資，由社會司緊急應變小組設立專線電話︰2365-2588、2365-5291負責此一業務。
聯合追悼會 政府將為罹難者擇期舉行全國性追悼會。
驗屍及收殮 重大災情的鄉鎮，已於二十三日完成罹難者遺體的驗屍及收殮工作。
專案詢問電話 政府成立專案電話，接受民眾對於救災事項的詢問及建議或批評，電話號碼是2322-8511、2322-8512、23228513
賑災捐款專戶 針對各界救災捐款未能整合的情形，政府成立專戶。本專戶將統合所有的救災捐款，成立一個管理委員會。
資料來源：防災國家型科技計畫網站，「九二一大地震」救援措施
http://www.naphm.ntu.edu.tw/921/measures.htm（四）紓緩期/準備期階段
過去九二一重建會所曾經採取的重建政策及當前重要工作，茲分述如下：
1.公共建設
（1）老街更新：台中縣東勢鎮本街，南投縣中寮鄉永平老街及國姓老街。
（2）九二一地震紀念碑：「九二一地震紀念碑國際競圖活動與興建計畫」分二階段，第一階段委託規劃工作，已公開招標由建築學會得標，在2003年四月二十六日完成。目前正籌辦第二階段國際競圖作業。
（3） 竹山車籠埔斷層溝保存
2.產業振興
（1）協助九二一震災重建區低收入戶創業融資：協助九二一震災重建區低收入戶申請創業融資貸款，政府已核定補貼利息之貸款額度每戶最高為新台幣一百萬元，最長可補貼五年，申請期限至2005年二月四日止。另為提高金融機構承貸意願，政府已核定本貸款信用保證業務處理要點，並提撥一千萬元設置專戶，以供信用保證。
（2）輔導產業發展
3.住宅及社區重建
（1）降低舊貸款利率：震災毀損房屋於震災前辦理擔保借款之利率降至百分之四，另由社區重建更新基金補助百分之一，受災戶只需負擔百分之三之利率，並追溯自2002年一月一日起至重建暫行條例期限九十四年二月四日止。
（2）加速集合式住宅重建：重建委員會為加速集合式住宅重建，將撥款三十億元給九二一震災重建基金會，共同推動「臨門方案」，以價購不願重建部分產權方式，協助集合式住宅完成重建。
（3）重建區振興計畫
4.生活重建
（1） 加強重建區弱勢居民照顧
（2） 辦理「與民有約」活動
三、總體分析九二一大地震的防救災問題
根據前述表5之內容，吾人可以從中發現一些在九二一大地震的前後，各個階段各個政府所遭遇之相關問題，以下將分別予以進一步說明。
（一）政府內部溝通的問題
1、指揮體系混亂：鄉鎮、區級之基層體系，依防災會報規畫係由鄉、鎮長或區長負責指揮防災救災，惟鄉、鎮長、區長或因缺乏專業知識、或因人員、器具不足無法擔負起指揮權責，多臨時委由消防分隊長、甚或隊員負起實際指揮工作，出現低階消防隊員指揮較高層級公務人員之不正常現象。
2、各級政府權責尚未完全釐清：原先設定的危機防救體系，救災應由地方擔任指揮官，政府高層基於協助支援的立場到場提供所需救災資源。但九二一地震發生後，災害處理中心立即指派高級主管於災區成立前進指揮所，負責調度救災資源及協助救災處理工作，造成權責混淆以及資訊傳遞多頭馬車的現象。
3、危機通報的通訊網絡不健全，致使救災物資供應機制不便：本次救災階段因為通訊斷絕、道路阻斷、缺乏運輸工具，致部分災區如埔里、南投等地區之救災物資過分充裕、堆積如山，而部分如中寮、仁愛鄉原住民等山區苦候不至。
4、政府內部聯繫不足，導致對外溝通出現漏洞：防災會報與各部會成立之災害防救中心、緊急應變小組間的聯絡管道、協調、相互支援未能有效建立，防災會報也無法掌握中心或小組的確實狀況，影響危機時資訊的流通與消息的傳布，使得在向民眾說明救災措施，或向媒體發布新聞時出現錯誤。
5、政府內部沒有足夠共識：集集主震與嘉義餘震過程，蕭院長、劉副院長與謝秘書長對記者詢及是否將嘉義納入緊急命令法適用對象時前後意見不一，與災後對罹難家屬補償金額，一日三變之政策輕率性均予民眾負面印象；上述現象亦顯示政府法律顧問或幕僚沒有提供充分訊息供長官作為對策，幕僚體系不夠健全。
（二）政府與民眾溝通的問題
1、未有效轉移議題：政府沒有在危機中做好溝通與議題移轉，提出另一個有利的講法以引導議題，營造出有利於政府組織的氣候，塑造出政府和人民站在一起一同努力的氛圍，造成此次軍方的能力與努力似乎並沒有完全讓社會大眾與媒體瞭解，堪稱可惜，甚且誤認軍方、政府不行之形象。
2、未能解決與民眾間的衝突、了解民眾的情緒：民眾遭逢巨變，身心壓力皆難以負荷，但政府並未體察民心，了解民眾的爭議需求為何，使民眾對政府漸生不信賴感。
3、未能防止謠言的散佈：在震災處理過程中，對於將會再度發生規模嚴重的地震傳言甚囂塵上，導致人心惶惶，但政府並未能適時以大量且正確的訊息引導民眾了解事實的真相。
4、官僚心態：政府官員機動性太低，全待命以行事，而非主動直接傾聽災民需求，無法顯示出為民服務的心態。
（三）政府與媒體溝通的問題
1、未主動製造、提供媒體值得報導的新聞材料：使媒體主動挖掘報導一些原來不很重要的小事件，但這些事件在媒體的報導之下，產生擴大的作用，增加政府危機處理的困難度。另外，沒有提供媒體關於政府、軍方在救災行動上的努力訊息，使政府無法讓人民了解所做的努力，影響大眾對政府形象的認知與評價。
2、高階公務人員欠缺與媒體互動的經驗：致使公務人員在回答媒體問題、與媒體互動應對時，或因資訊不足，或因無法詳實提供完整資訊，而感到跼促不安，或是刻意閃躲，給民眾帶來政府閃避責任、含糊不清的不信任感。
（四）其他問題
1、國人意識不夠：發生立法委員刪除消防署編列購置生命探測器等尖端設備情事，及政府將消防署編列送赴美國聯邦緊急事務管理署專訓之員額預算緩議之疏忽及大意。
2、政府救災重建之目標次序倒置：政府亟於趕建臨時屋，發放災難與房子倒塌賠償金，過程中飽受災戶與社會大眾抨擊，反觀日本政府於阪神大地震時，前一年以收容安置、重建為要，相關賠償一年後始進行發放，顯見救災講求急、重建重視宜，以免本末倒置。
（五）建議事項
1、 加強危機意識與全民防災演習：演習應注意質的問題此次東勢因位居車壟埔斷層之上，災情極為嚴重，惟因民眾於1997年底之演習參與中，習得鎮內河濱公園是最佳避難場所，否則實難能憑藉鎮內九名消防隊員做好救災工作，顯見過往演習成效不彰，並非出於量之不足，而是演習方式中是否讓民眾深度參與，匯聚經驗、心生警覺。
2、喚取民間意願甚於滿足民間需求：重建涵蓋面廣，小至社區的道路，大至跨縣市的公共建設、居民的生活、社會福利與教育、心靈復建等，必須整體規劃，最好從基層社區做起，唯有社區居民的覺悟與意願才是主要動力來源，並請民間社團、政府、專家學者一同討論、協助規劃，為災區添增新思維、再造新風貌。
3、設立專責機構：台灣防災系統格局小、位階低，政府對於設立專責機構需要有遠見，建立危機預防是一隱性工程的共識，不可因為這項政策無法彰顯政績而加以疏忽。
4、加強社區災害聯防系統：當災難發生時，社區居民因地利之便，不只熟悉社區環境，更能立即投入工作；因此，每個社區成員都是最佳的救災者，故而應加強社區災害聯防的觀念，並組織社區災害聯防系統。
5、購置各項救災工具：添購各項救災工具，例如搜索救助用器具、技術支援用器具、及後勤醫療用器具等，以利救災行動順利進行。
陸、結論
在台灣於1999年經歷過九二一大地震之後，人類也分別曾於2001年面臨美國911恐怖攻擊事件，2002至2003年的非洲塞內加爾（Senegal）的蝗災、2004年的南亞海嘯，以及2005年的紐奧良卡崔納（Katrina）颶風的驚嚇。在當前新治理時代下，政府的危機管理模式，如同穆斯卡德及魏斯卻勒的「美國各級政府危機管理政策矩陣」所建構之內容，已經逐漸趨向網絡模式，亦即政府不再獨具權威，單獨進行危機處理，而是需倚賴網絡成員協力合作。然而，政府因擁有權力與資源優勢，而在網絡的危機管理模式中扮演領航與協調者的角色。
經由本文理論面的剖析與台灣實務個案的檢視，我們深深覺得台灣針對危機管理，無論是理論或實務上均仍有大幅補強的空間。未來台灣的危機管理課題，不但國內本身的研究創新需有其重要性，同時更應注意國際危機知識的接軌，否則不但會是資訊的落伍，更會在全球發展的趨勢裡，造成危機管理實際運作的窒礙難行。
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