制衡機制崩解導致憲政危機
行政與立法分立的國家，必須有妥善的行政與立法相互制衡機制，政局才會穩定，《中華民國憲法》雖然屬畸形體制，但用異常的制度使政局穩定，因有行政院長分權，即使完全執政也不會出現獨裁總統，若是朝小野大，也因總統擁有覆議權，不會出現跛腳總統，然而修憲後制衡機制崩解，完全執政時容易出現獨裁總統，朝小野大時總統跛腳，更嚴重的由於通不過公民複決，不可能再修憲，兩大黨又不願意制憲，台灣政壇難以穩定。
陳茂雄
美國是多民族國家，地大人眾，照理說是相當不穩定的國家，然而它卻相當穩定，最重要的因素是「法治」，依法建立秩序，另一個重要因素就是國家的憲政體制相當穩定，行政與立法的相互制衡很成功，當朝小野大（參院及眾院執政黨籍國會議員均未過半）時，總統絕不會跛腳，參眾兩院議決的法案若總統覺得窒礙難行，可提出否決，除非參、眾兩院的國會議員都超過三分之二堅持原議才能推翻總統的否決，也就是只要參、眾任何一院有三分之一以上的國會議員支持總統，否決就成立，所以讓總統跛腳的機會太低。總統的權力相當大，但沒有機會成為獨裁政權，因為國會擁有監察權，可彈劾越權的總統，就算完全執政（參、眾兩院執政黨籍國會議員均過半），總統也不能掌控國會，因為美國的政黨屬柔性政黨，沒有固定黨員，總統不能透過政黨掌控黨籍國會議員，不像台灣的兩大黨都是剛性政黨，總統可以透過政黨掌控黨籍立委，依現行體制，只要完全執政，就產生獨裁總統。行政與立法分立的國家，只要行政首長能掌控國會就是獨裁政權。
顯然的，行政與立法分立的國家，要有健全的相互制衡機制，國家才會穩定。台灣的憲政體制乃依循《中華民國憲法》，只是因孫中山錯誤的觀念造成中華民國不容易產生穩定的憲政體制。孫中山認定中國的傳統，監察及考試兩權乃獨立於皇權之外，而皇權乃掌控行政、立法、司法，因而形成五權，這是他對中國歷史的誤解，中國帝王年代，所有權力都在皇帝手中，只是有些皇帝會授權，但所有執行各權的大臣還是被皇帝控制，也出現過大權旁落的政局，甚至於太監掌權，造成皇帝沒有全面掌握權力，它屬特例，就是沒有監察及考試兩權獨立於皇權這一件事。然而中國國民黨政權認定孫中山永遠是對的，錯誤的認知卻遺禍給台灣，台灣依循《中華民國憲法》使監察權及考試權獨立，引起相當大的困擾。因為國會沒有監察權，不能監督行政單位是否依法行政，會形成行政首長獨裁，所以中華民國制憲時，給了國會質詢權，卻造成目前政壇亂象，一般行政與立法分立的國家，國會並沒有質詢制度，中華民國為了補足國會沒有監察權的缺陷，因而給國會質詢制度以監督行政單位是否依法行政，只是台灣的質詢制度並沒有促使國會執行監督的功能，反而變成民代的秀場，甚至於變成訛詐行政單位的工具，成為憲政體制的亂源。至於考試權的禍害，一般人比較少注意到，事實上這個禍害也不小。一般正常國家「教育育才」與「考試掄才」是一貫性的，可是台灣的教育與考試分屬兩個院，造成兩項工作沒有連貫，今日台灣「波波醫師」的糾葛就是教育與考試沒有連貫所造成。
一九四七年所公布的《中華民國憲法》在制憲時為了彌補孫中山誤解中國歷史所造成的缺失，讓沒有監察權的立法院有監督行政單位的權力，立法院增加了質詢制度。非內閣制國家只有台灣及法國第五共和有質詢制度，法國原來屬內閣制，在第五共和改為雙首長制時，乃保留質詢制度，台灣則因為國會沒有監察權，因而增加質詢權以監督行政單位是否依法行政。另外《中華民國憲法》也削弱總統的權力以防產生獨裁總統。總統任命行政院長時，須經過立法院同意，顯然的，行政院長並不是總統的部屬，總統不能隨意任免，而且總統公布法律、發布命令時，須行政院長副署，當年李登輝要發布提拔一位非郝系將領高升，時任行政院長的郝柏村不副署，因而胎死腹中。顯然的，依循《中華民國憲法》，就算完全執政，也不可能產生獨裁總統。若是朝小野大總統也不會跛腳，因為總統的覆議權就是一般總統制國家的否決權，只要覺得立法院所立的法或所訂定的政策窒礙難行，就可加以否決，除非在野立委席次超過三分之二，只是這種或然率非常非常低。《中華民國憲法》總算也有訂定行政與立法之間相互制衡的機制，不易產生獨裁總統或跛腳總統，至於兩蔣是踐踏《中華民國憲法》而獨裁，不是《中華民國憲法》的體制產生獨裁總統。
雖然《中華民國憲法》是經過精心設計，除了補償孫中山錯誤的論述外，對於完全執政及朝小野大所產生的獨裁總統及跛腳總統都加以防範，只是在中國制定的憲法並不適用於台灣，所以不得不修憲，然而在短短幾年內，就歷經七次修憲，粗製濫造。中國國民黨及民進黨在合作修憲過程中，都存有嚴重的私心，想利用修憲撿便宜。中國國民黨認定該黨長期執政是必然的，而讓它最感厭煩的就是總統任命行政院長須經立法院同意，當時有不肖立委藉機訛詐，根據傳聞，曾經出現過一票一億元的天價，所以該黨希望取消立法院的閣揆任命同意權。對民進黨來說，認定自己沒有機會選上總統，雖然也不可能在立法院有過半的席次，但在立法院可以與其他政黨結盟成為立法院第一大幫，一九九六年民進黨就與新黨結盟成為第一大幫，若不是正義連線的張晉城跑票，施明德就當選立法院長。對民進黨來說，認定自己沒有機會選上總統，但在立法院有機會與其他在野黨結盟而成為第一大幫，只是勢力不夠大，仍然不能對抗總統的覆議權，因而希望削弱總統的覆議權。所以修憲時為了對抗總統的覆議，將對抗覆議的門檻由原來出席委員的三分之二降為全體委員的二分之一。兩大黨合作各取所需，將原來行政與立法相互制衡的機制完全崩解，產生目前憲政體制的亂象。
修憲後的憲政體制完全改觀，總統任命行政院長不必經由立法院同意（憲法增修條文第三條），總統可以隨意任免行政院長，行政院長已變成總統的幕僚長。總統依法公布法律，發布命令，行政院長不能不副署，否則就換一個行政院長，由新的行政院長來副署。陳水扁的八年總統任期，就用了五人六任的行政院長（其中一人接了兩任）。顯然的，國家權力集中在總統手上，執政黨籍的立委若想分一杯羹，只有效忠總統，顯然的，只要完全執政，因執政黨的立委效忠總統，造成總統可以掌控行政與立法，會參選總統者不是吃素的，怎麼可能不盡力享受權力而成為獨裁總統？
取消立法院的閣揆任命同意權，滿足中國國民黨的願望，當然也要給了民進黨的需求，因而將立法院對抗總統覆議的門檻由出席立委的三分之二降為全體立委的二分之一，造成目前的現狀，只要在野黨立委席次比執政黨多出一席，就可以癱瘓行政單位，當年若沒有修憲降低反覆議門檻，今日藍、白所有修法都會被總統否決，總統也不會跛腳。
兩大黨對現行體制都相當不滿，中國國民黨認為自己有機會贏得立法院，但很難贏得總統大選，對於總統任命行政院長不必立法院同意相當感冒，因為行政院長已變成總統的幕僚長，該黨沒有機會掌握行政單位，他們雖然有機會圍剿行政院長，只是目前的行政院長不是最高行政首長，因而意圖以立法手段掌控政府，在政壇上已掀起政治風暴。
民進黨ㄧ樣有怨言，雖然以前的總統任命行政院長須經立法院同意，行政院長更有副署權，總統的權力不如今日的總統，可是沒有朝小野大的困擾，只要有三分之一以上立委支持總統，總統就可否決立法院通過的議案。今日的總統權力增加了，可是只要朝小野大就跛腳，在野黨隨時可掀起政治風暴。目前在野黨就以立法權困死執政黨。
大家都清楚《中華民國憲法》是畸形的體制，但制憲時已相當注意孫中山的主張很難用在現代民主政治的環境，所以充分考量其缺失，並在行政與立法之間相互制衡的問題精心設計。當年必須兩大黨合作修憲才能過關，中國國民黨希望取消立法院的閣揆任命同意權，民進黨則希望降低對抗覆議的門檻，兩大黨各取所需讓修憲過關。沒想到過了幾年，豬羊變色，總統選戰民進黨佔了優勢，中國國民黨卻成為立法院第一大黨，兩大黨困死在昔日自己所挖的陷阱。藍白掌握立法權卻不能像以前的國會可左右行政院。民進黨受困於朝小野大，發揮不了覆議的功能，因為自己將它砍掉。台語有一句話值得兩大黨省思，「千算萬算不值得天ㄧ畫」。
不合時宜的憲政體制當然可以依修憲來變更，只是目前不可能修憲。以前的體制有兩個管道可以修憲：就是國民大會修憲及立法院修憲，因國民大會代表人民執行政權，可以直接修憲，門檻也較低。立法院修憲門檻較高，且須經國民大會複決。前幾次修憲都是國民大會修憲，但二00五年第七次修憲時，同時凍結國民大會，因而將立法院推出的修憲案交給全體公民複決，就是這一關不可能過關，所以不可能再修憲。第七次修憲人士思慮欠周，國民大會出席開會是拿車馬費的，出席率當然高，國民大會複決一點問題也沒有。凍結國民大會後，修憲案乃交由公民複決，須有半數公民同意，怎麼可能過關，事實上連投票率都不可能超過半數，除非像國民大會一樣，給出席費。
因不能修憲，台灣的活路只剩下一條，就是制憲，只是主導中國國民黨的是中國法統勢力，他們一向反對政權本土化，所以不可能制憲。民進黨已由政治運動團體轉型為參政團體，其目標為在中華民國體制下獲得政權，他們只期待民眾支持該黨打敗中國國民黨以取得政權，由於擔心影響選票，也不可能制憲。
（作者為中山大學退休教授，台灣安全促進會會長）
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（新世紀智庫論壇108期2024/12/30出刊）
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